1. Introduzione

Segue alla Scheda
Speciale Riforma Penale - Parte II

Prosegue con
Riforma Processo Penale
Linee Guida della Corte di Cassazione

 

 

Come è stato possibile anticipare precedentemente (vd. Speciale Riforma penale: scheda analitica e sistematica delle modifiche al Codice Penale. Parte I, in Professione Giustizia, 6/7/2017), con la Legge n. 103 del 23/06/2017, pubblicata nella GU n. 154 del 4/07/2017, recante “Modifiche al codice penale, al codice di procedura penale e all'ordinamento penitenziario”, si è proceduto ad una organica riforma del codice penale e del codice di procedura penale. Ma la riforma, invero, è in fieri, stante le numerose e complesse deleghe conferite al Governo.

Le deleghe riguardano tanto il diritto penale sostanziale, quanto quello processuale, l'ordinamento processuale e il casellario giudiziale. In particolare, le deleghe riguardano la riforma del regime di procedibilità di taluni reati, delle misure di sicurezza personali e delle iscrizioni del casellario giudiziale, altresì della disciplina delle intercettazioni, del regime delle impugnazioni e dell'ordinamento penitenziario.

Sicuramente più complessa l'attività delegata al Governo con riferimento alla riforma degli istituti disciplinati dal codice di rito e dell'ordinamento penitenziario rispetto le deleghe inerenti invece il codice penale, mostrando ancora una volta come il fulcro della riforma riguardi con maggior vigore il diritto processuale.

 

2. Note metodologiche

 

Di seguito l'esposizione sistematica e analitica delle deleghe conferite al Governo per la riforma degli istituti di diritto penale sostanziale e di diritto penale processuale, nonchè la riforma dell'ordinamento penitenziario e quella riguardante il casellario giudiziale.

Si è scelto di lasciare per esteso, ancorché sintetizzandoli in parte, i principi e i criteri direttivi dettati dal Legislatore, imprescindibili per apprezzare in via prognostica il contenuto delle disposizioni che saranno.

 

3. Diritto penale sostanziale

 

1) Estensione della procedibilità a querela:

prevedere la procedibilità a querela per i reati contro la persona puniti con la sola pena pecuniaria o con la pena detentiva non superiore nel massimo a quattro anni, sola, congiunta o alternativa alla pena pecuniaria, eccettuando il rispetto di tale limite per il delitto di violenza privata di cui all'articolo 610 c.p. e per i reati contro il patrimonio previsti dal codice penale;

viene garantita la procedibilità d'ufficio:

- quando la persona offesa è incapace per età o per infermità;

- quando ricorrono circostanze aggravanti ad effetto speciale ovvero le circostanze aggravanti di cui all'art. 339 c.p.;

- quando, nei reati contro il patrimonio, il danno arrecato alla persona offesa sia di rilevante gravità;

per i reati perseguibili a querela secondo quando anzidetto commessi prima della data di entrata in vigore delle disposizioni emanate in attuazione della delega, il termine per presentare la querela decorre dalla predetta data, se la persona offesa ha avuto in precedenza notizia del fatto costituente reato;

se è pendente il procedimento, il pubblico ministero o il giudice informa la persona offesa dal reato della facoltà di esercitare il diritto di querela e il termine decorre dal giorno in cui la persona offesa è stata informata.

 

2) Misure di sicurezza

- irretroattività delle misure di sicurezza personali:

divieto di sottoporre a misure di sicurezza personali per fatti non preveduti come reato dalla legge del tempo in cui furono commessi;

- limitazione del doppio binario ai reati di cui all'articolo 407, co. 2, lett. a), c.p.p.:

con riferimento ai soggetti imputabili, rivisitazione del regime del cosiddetto "doppio binario", prevedendo l'applicazione congiunta di pena e misure di sicurezza personali nella prospettiva del minor sacrificio possibile della libertà personale, quindi soltanto per i delitti di cui all'articolo 407, co. 2, lett. a), c.p.p. e prevedendo comunque la durata massima delle misure di sicurezza personali, l'accertamento periodico della persistenza della pericolosità sociale e la revoca delle misure di sicurezza personali quando la pericolosità sia venuta meno;

- rilevanza ai disturbi della personalità ai fini dell'infermità:

revisione del modello definitorio dell'infermità, mediante la previsione di clausole in grado di attribuire rilevanza, in conformità a consolidate posizioni scientifiche, ai disturbi della personalità;

- misure terapeutiche e di controllo nei casi di non imputabilità al momento del fatto:

previsione, nei casi di non imputabilità al momento del fatto, di misure terapeutiche e di controllo, determinate nel massimo e da applicare tenendo conto della necessità della cura, e prevedendo l'accertamento periodico della persistenza della pericolosità sociale e della necessità della cura e la revoca delle misure quando la necessità della cura o la pericolosità sociale siano venute meno;

- abolizione del doppio binario nel caso di capacità diminuita e trattamento sanzionatorio finalizzato a superarne le cause:

previsione, in caso di capacità diminuita, dell'abolizione del sistema del doppio binario e previsione di un trattamento sanzionatorio finalizzato al superamento delle condizioni che hanno diminuito la capacità dell'agente, anche mediante il ricorso a trattamenti terapeutici o riabilitativi e l'accesso a misure alternative, fatte salve le esigenze di prevenzione a tutela della collettività;

- destinazione prioritaria alle REMS:

previsione della destinazione alle residenze per l'esecuzione delle misure di sicurezza prioritariamente dei soggetti per i quali sia stato accertato in via definitiva lo stato di infermità al momento della commissione del fatto, da cui derivi il giudizio di pericolosità sociale, nonché dei soggetti per i quali l'infermità di mente sia sopravvenuta durante l'esecuzione della pena, degli imputati sottoposti a misure di sicurezza provvisorie e di tutti coloro per i quali occorra accertare le relative condizioni psichiche, qualora le sezioni degli istituti penitenziari alle quali sono destinati non siano idonee, di fatto, a garantire i trattamenti terapeutico-riabilitativi, con riferimento alle peculiari esigenze di trattamento dei soggetti e nel pieno rispetto dell'articolo 32 della Costituzione.

 

4. Diritto penale processuale

 

1) Intercettazioni di conversazioni o comunicazioni

- riservatezza delle comunicazioni particolarmente tra difensore e assistito, delle persone occasionalmente coinvolte e di quelle non rilevanti:

prevedere disposizioni dirette a garantire la riservatezza delle comunicazioni, in particolare dei difensori nei colloqui con l'assistito, e delle conversazioni telefoniche e telematiche oggetto di intercettazione, in conformità all'articolo 15 della Costituzione, attraverso prescrizioni che incidano anche sulle modalità di utilizzazione cautelare dei risultati delle captazioni e che diano una precisa scansione procedimentale per la selezione di materiale intercettativo nel rispetto del contraddittorio tra le parti e fatte salve le esigenze di indagine, avendo speciale riguardo alla tutela della riservatezza delle comunicazioni e delle conversazioni delle persone occasionalmente coinvolte nel procedimento, e delle comunicazioni comunque non rilevanti a fini di giustizia penale¹;

- criminalizzazione della diffusione meramente pregiudizievole di riprese audiovisive o registrazioni di conversazioni in presenza ed effettuate fraudolentemente:

prevedere che costituisca delitto, punibile con la reclusione non superiore a quattro anni, la diffusione, al solo fine di recare danno alla reputazione o all'immagine altrui, di riprese audiovisive o registrazioni di conversazioni, anche telefoniche, svolte in sua presenza ed effettuate fraudolentemente. La punibilità é esclusa quando le registrazioni o le riprese sono utilizzate nell'ambito di un procedimento amministrativo o giudiziario o per l'esercizio del diritto di difesa o del diritto di cronaca;

- rilevanza delle decisioni della Corte EDU a tutela della libertà di stampa e del diritto all'informazione:

tenere conto delle decisioni e dei principi adottati con le sentenze della Corte europea dei diritti dell'uomo, a tutela della libertà di stampa e del diritto dei cittadini all'informazione;

- semplificazione dell'impiego delle captazioni per i reati dei p.u contro la p.a.:

prevedere la semplificazione delle condizioni per l'impiego delle intercettazioni delle conversazioni e delle comunicazioni telefoniche e telematiche nei procedimenti per i piu' gravi reati dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione;

- captatori informatici:

disciplinare le intercettazioni di comunicazioni o conversazioni tra presenti mediante immissione di captatori informatici in dispositivi elettronici portatili².

 

2) Impugnazioni

- ricorribilità per casszione delle sentenze del giudice di pace solo per violazione di legge:

prevedere la ricorribilità per cassazione soltanto per violazione di legge delle sentenze emesse in grado di appello nei procedimenti per i reati di competenza del giudice di pace;

- legittimazione ad appellare del p.g. presso la corte di appello solo in caso di avocazione e aquiescenza:

prevedere che il procuratore generale presso la corte di appello possa appellare soltanto nei casi di avocazione e di acquiescenza del pubblico ministero presso il giudice di primo grado;

- legittimazione ad appellare del p.m.:

prevedere la legittimazione del pubblico ministero ad appellare avverso la sentenza di proscioglimento, nonché avverso la sentenza di condanna solo quando abbia modificato il titolo del reato o abbia escluso la sussistenza di una circostanza aggravante ad effetto speciale o abbia stabilito una pena di specie diversa da quella ordinaria del reato;

- legittimazione ad appellare dell'imputato:

prevedere la legittimazione dell'imputato ad appellare avverso la sentenza di condanna, nonché avverso la sentenza di proscioglimento emessa al termine del dibattimento salvo che sia pronunciata con le formule «il fatto non sussiste» o «l'imputato non ha commesso il fatto»;

- esclusione dell'appellibilità:

escludere l'appellabilità delle sentenze di condanna alla sola pena dell'ammenda e delle sentenze di proscioglimento o di non luogo a procedere relative a contravvenzioni punite con la sola pena dell'ammenda o con una pena alternativa;

- titolarità dell'appello incidentale:

m) prevedere la titolarità dell'appello incidentale in capo all'imputato e limiti di proponibilità.

 

5) Ordinamento penitenziario

 

- semplificazione a contraddittorio differito ed eventuale:

semplificazione delle procedure, anche con la previsione del contraddittorio differito ed eventuale, per le decisioni di competenza del magistrato e del Tribunale di sorveglianza, fatta eccezione per quelle relative alla revoca delle misure alternative alla detenzione;

- modalità e presupposti e procedure di accesso alle misure alternative:

revisione delle modalità e dei presupposti di accesso alle misure alternative, sia con riferimento ai presupposti soggettivi sia con riferimento ai limiti di pena, al fine di facilitare il ricorso alle stesse, salvo che per i casi di eccezionale gravità e pericolosità e in particolare per le condanne per i delitti di mafia e terrorismo anche internazionale;

revisione della disciplina concernente le procedure di accesso alle misure alternative, prevedendo che il limite di pena che impone la sospensione dell'ordine di esecuzione sia fissato in ogni caso a quattro anni e che il procedimento di sorveglianza garantisca il diritto alla presenza dell'interessato e la pubblicità dell'udienza;

- osservazione scientifica della personalità coordinata tr a i diversi uffici:

previsione di una necessaria osservazione scientifica della personalità da condurre in libertà, stabilendone tempi, modalità e soggetti chiamati a intervenire; integrazione delle previsioni sugli interventi degli uffici dell'esecuzione penale esterna; previsione di misure per rendere piu' efficace il sistema dei controlli, anche mediante il coinvolgimento della polizia penitenziaria;

- eliminazione automatismi e preclusioni riguardante i trattamenti rieducativi:

eliminazione di automatismi e di preclusioni che impediscono ovvero ritardano, sia per i recidivi sia per gli autori di determinate categorie di reati, l'individualizzazione del trattamento rieducativo e la differenziazione dei percorsi penitenziari in relazione alla tipologia dei reati commessi e alle caratteristiche personali del condannato, nonché revisione della disciplina di preclusione dei benefici penitenziari per i condannati alla pena dell'ergastolo, salvo che per i casi di eccezionale gravità e pericolosità specificatamente individuati e comunque per le condanne per i delitti di mafia e terrorismo anche internazionale;

- giustizia riparativa per il recupero sociale:

previsione di attività di giustizia riparativa e delle relative procedure, quali momenti qualificanti del percorso di recupero sociale sia in ambito intramurario sia nell'esecuzione delle misure alternative;

- lavoro retribuito, volontariato e reinserimento sociale:

incremento delle opportunità di lavoro retribuito, sia intramurario sia esterno, nonché di attività di volontariato individuale e di reinserimento sociale dei condannati, anche attraverso il potenziamento del ricorso al lavoro domestico e a quello con committenza esterna, aggiornando quanto il detenuto deve a titolo di mantenimento;

previsione di una maggiore valorizzazione del volontariato sia all'interno del carcere, sia in collaborazione con gli uffici dell'esecuzione penale esterna;

- utilizzo dei collegamenti audiovisivi:

disciplina dell'utilizzo dei collegamenti audiovisivi sia a fini processuali, con modalità che garantiscano il rispetto del diritto di difesa, sia per favorire le relazioni familiari;

- medicina penitenziaria e assistenza psichiatrica:

revisione delle disposizioni dell'ordinamento penitenziario alla luce del riordino della medicina penitenziaria disposto dal decreto legislativo 22 giugno 1999, n. 230, tenendo conto della necessità di potenziare l'assistenza psichiatrica negli istituti di pena;

previsione della esclusione del sanitario dal consiglio di disciplina istituito presso l'istituto penitenziario;

- diritto all'affettività e integrazione degli stranieri:

riconoscimento del diritto all'affettività delle persone detenute e internate e disciplina delle condizioni generali per il suo esercizio;

previsione di norme che favoriscano l'integrazione delle persone detenute straniere;

- esigenze educative dei detenuti minori e dei giovani adulti detenuti:

adeguamento delle norme dell'ordinamento penitenziario alle esigenze educative dei detenuti minori di età attraverso la giurisdizione specializzata del tribunale per i minorenni, fatte salve le disposizioni riguardanti l'incompatibilità del giudice di sorveglianza che abbia svolto funzioni giudicanti nella fase di cognizione, la previsione di disposizioni riguardanti l'organizzazione penitenziaria degli istituti penali per minorenni nell'ottica della socializzazione, della responsabilizzazione e della promozione della persona, la previsione dell'applicabilità della disciplina prevista per i minorenni quantomeno ai detenuti giovani adulti, nel rispetto dei processi educativi in atto;

previsione di misure alternative alla detenzione conformi alle istanze educative del condannato minorenne;

ampliamento dei criteri per l'accesso alle misure alternative alla detenzione, con particolare riferimento ai requisiti per l'ammissione dei minori all'affidamento in prova ai servizi sociali e alla semilibertà, di cui rispettivamente agli articoli 47 e 50 della legge 26 luglio 1975, n. 354, e successive modificazioni;

eliminazione di ogni automatismo e preclusione per la revoca o per la concessione dei benefici penitenziari, in contrasto con la funzione rieducativa della pena e con il principio dell'individuazione del trattamento;

rafforzamento dell'istruzione e della formazione professionale quali elementi centrali del trattamento dei detenuti minorenni;

rafforzamento dei contatti con il mondo esterno quale criterio guida nell'attività trattamentale in funzione del reinserimento sociale;

- riserva di codice in materia penale per l'effettività della funzione rieducativa della pena:

attuazione, sia pure tendenziale, del principio della riserva di codice nella materia penale, al fine di una migliore conoscenza dei precetti e delle sanzioni e quindi dell'effettività della funzione rieducativa della pena, presupposto indispensabile perché l'intero ordinamento penitenziario sia pienamente conforme ai principi costituzionali, attraverso l'inserimento nel codice penale di tutte le fattispecie criminose previste da disposizioni di legge in vigore che abbiano a diretto oggetto di tutela beni di rilevanza costituzionale, in particolare i valori della persona umana, e tra questi il principio di uguaglianza, di non discriminazione e di divieto assoluto di ogni forma di sfruttamento a fini di profitto della persona medesima, e i beni della salute, individuale e collettiva, della sicurezza pubblica e dell'ordine pubblico, della salubrità e integrità ambientale, dell'integrità del territorio, della correttezza e trasparenza del sistema economico di mercato;

- rispetto della dignità umana:

previsione di norme volte al rispetto della dignità umana attraverso la responsabilizzazione dei detenuti, la massima conformità della vita penitenziaria a quella esterna, la sorveglianza dinamica;

- misure alternative alla detenzione:

revisione delle norme vigenti in materia di misure alternative alla detenzione al fine di assicurare la tutela del rapporto tra detenute e figli minori e di garantire anche all'imputata sottoposta a misura cautelare la possibilità che la detenzione sia sospesa fino al momento in cui la prole abbia compiuto il primo anno di età;

- bisogni delle donne detenute:

previsione di norme che considerino gli specifici bisogni e diritti delle donne detenute;

- pene accessorie e reinserimento sociale:

revisione del sistema delle pene accessorie improntata al principio della rimozione degli ostacoli al reinserimento sociale del condannato ed esclusione di una loro durata superiore alla durata della pena principale;

- libertà di culto:

revisione delle attuali previsioni in materia di libertà di culto e dei diritti ad essa connessi.

 

6) Casellario giudiziale

 

- adeguamento alle novità sostaziali e processuali, protezione dati personali ed eliminazioni delle iscrizioni:

a) rivedere la disciplina del casellario giudiziale adeguandola alle modifiche intervenute nella materia penale, anche processuale, e ai principi e criteri contenuti nella normativa nazionale e nel diritto dell'Unione europea in materia di protezione dei dati personali, perseguendo gli obiettivi di semplificazione e di riduzione degli adempimenti amministrativi, e provvedere all'abrogazione della dell'eliminazione dell'iscrizione per il compimento dell'ottantesimo anno di età o per marte (co. 1, art. 5, d.P.R. 313/2002), nonché rivedere i presupposti in tema di eliminazione delle iscrizioni per adeguarli all'attuale durata media della vita umana;

- consentire alle pubbliche amministrazioni e ai gestori di pubblici servizi di ottenere dall'Ufficio del casellario centrale il certificato generale quando tale certificato é necessario all'esercizio delle loro funzioni:

consentire alle pubbliche amministrazioni e ai gestori di pubblici servizi di ottenere dall'Ufficio del casellario centrale il certificato generale contenente le iscrizioni presenti nella banca dati al nome di una determinata persona, quando tale certificato é necessario all'esercizio delle loro funzioni, previamente riservando ad apposite convenzioni, stipulate con le amministrazioni interessate, la puntuale fissazione, per ciascun procedimento amministrativo di competenza, delle norme di riferimento, di limiti e condizioni di accesso volti ad assicurare la riservatezza dei dati personali e degli specifici reati ostativi inerenti ogni singolo procedimento, nonché comunque di ogni ulteriore indicazione necessaria per consentire la realizzazione di una procedura automatizzata di accesso selettivo alla banca dati;

- eliminazione della previsione dell'iscrizione dei provvedimenti applicativi della causa di non punibilità della particolare tenuità del fatto e rimodulazione dei limiti temporali per l'eliminazione delle iscrizioni delle condanne per fatti di modesta entità:

eliminare la previsione dell'iscrizione dei provvedimenti applicativi della causa di non punibilità della particolare tenuità del fatto, prevedendo che sia il pubblico ministero a verificare, prima che venga emesso il provvedimento, che il fatto addebitato sia occasionale; rimodulare i limiti temporali per l'eliminazione delle iscrizioni delle condanne per fatti di modesta entità, quali quelle irrogate con decreto penale, con provvedimento della giurisdizione di pace, con provvedimento applicativo della pena su richiesta delle parti, per pene determinate in misura comunque non superiore a sei mesi, in modo tale da favorire il reinserimento sociale con modalità meno gravose.

 

7. Termine per l'adozione dei decreti legislativi

 

Per ciò che concerne le norme di diritto penale sostanziale e il casellario giudiziale, il Governo è delegato ad adottare nel termine di un anno dalla data di entrata in vigore della Legge di riforma i decreti legislativi per la modifica della disciplina del regime di procedibilità per taluni reati e delle misure di sicurezza personali e per il riordino di alcuni settori del codice penale, un decreto legislativo per la revisione della disciplina del casellario giudiziale, oltre i decreti legislativi recanti le norme di attuazione delle disposizioni riformande e le norme di coordinamento delle stesse con tutte le altre leggi dello Stato, nonché le norme di carattere transitorio.

Con riferimento alle norme di diritto processuale, invece, il Governo è delegato ad adottare nel termine di tre mesi i decreti legislativi relativi alla riservatezza delle comunicazioni, alla previsione del delitto di diffusione pregiudizievole delle informazioni audiovisive o telefoniche, alla rilevanza dei principi adottati con le sentenze della Corte europea dei diritti dell'uomo a tutela della libertà di stampa e del diritto dei cittadini all'informazione e altresì relativamente alla semplificazione delle intercettazioni delle conversazioni e delle comunicazioni telefoniche e telematiche nei procedimenti per i più gravi reati dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione e alla disciplina delle intercettazioni di comunicazioni o conversazioni tra presenti mediante immissione di captatori informatici in dispositivi elettronici portatili. Per le restanti materie, così pure per la riforma dell'ordinamento penitenziario, il Governo dovrà provvedere nel termine di un anno. Il Governo é altresì delegato ad adottare, nei termini di cui sopra, i decreti legislativi recanti le norme di attuazione e le norme di coordinamento delle stesse con tutte le altre leggi dello Stato, nonché le norme di carattere transitorio, mentre entro un anno dalla data di entrata in vigore di ciascuno dei decreti legislativi il Governo è autorizzato ad adottare uno o piu' decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive sempre nel rispetto dei principi e dei criteri direttivi.

I termini per l'esercizio delle deleghe decorrono dalla data di entrata in vigore della Legge di riforma.

 

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NOTE