La riforma ordinamentale della magistratura

Analisi della riforma ordinamentale della magistratura contenuta del progetto di riforma della giustizia del Ministro Bonafede

La riforma ordinamentale della magistratura

Sommario: 1. Premessa – 2. Il riordino dell’assetto organizzativo della magistratura – 3. La tutela dei soggetti che segnalino illeciti disciplinari della magistratura e del personale amministrativo degli uffici giudiziari – 4. Il riordino del sistema degli illeciti disciplinari e del collocamento d’ufficio in aspettativa per infermità – 5. La riforma del sistema di funzionamento del consiglio giudiziario, delle valutazioni di professionalità e della progressione economica dei magistrati – 6. La riforma della disciplina dell’accesso in magistratura e dei tramutamenti

 

1. Premessa

La Riforma della giustizia delineata dal Ministro Alfonso Bonafede attiene anche alla spinosa e sempre attuale tematica della disciplina ordinamentale della magistratura.

In particolare, il capo III del disegno di legge recante deleghe al governo volte, secondo l’intenzione del Ministro, a regolamentare in maniera maggiormente adeguata l’assetto inerente ai soggetti preposti nel nostro ordinamento all’interpretazione e all’applicazione della legge si connota per cinque finalità:

  1. il riordino dell’assetto organizzativo della magistratura, con specifico riferimento alle funzioni direttive e semidirettive e all’ufficio del pubblico ministero e la ridefinizione dei criteri di accesso alle funzioni di consigliere di cassazione e di sostituto procuratore generale presso la Corte di Cassazione;

  2. la tutela dei soggetti che segnalino illeciti dei magistrati e del personale amministrativo degli uffici giudiziari;

  3. il riordino del sistema degli illeciti disciplinari dei magistrati e del collocamento d’ufficio in aspettativa per infermità;

  4. la riforma del sistema di funzionamento del consiglio giudiziario, delle valutazioni di professionalità e della progressione economica dei magistrati;

  5. la riforma della disciplina dell’accesso in magistratura.

Ciascuno di questi obiettivi così individuati dovrà essere perseguito attraverso l’adozione, entro un anno dalla data di entrata in vigore della riforma, di uno o più decreti legislativi nel rispetto di precisi principi e criteri direttivi dettagliatamente elencati nel testo del ddl.

 

2. Il riordino dell’assetto organizzativo della magistratura

L’art. 24 della recente Riforma della Giustizia disciplina il riordino dell’assetto organizzativo della magistratura, stabilendo in primo luogo che ai procedimenti per la deliberazione dei posti direttivi si applichino i principi e le disposizioni di cui alla l. 241/1990 e che tali procedimenti siano inderogabilmente avviati e istruiti secondo l’ordine temporale con cui i posti si sono resi vacanti, fatta eccezione per i procedimenti relativi alla copertura dei posti di primo presidente della Corte di Cassazione e di procuratore generale presso la Corte di Cassazione, con obbligo di audizione dei candidati, dei rappresentanti dell’avvocatura, dei magistrati e dei dirigenti amministrativi assegnati all’ufficio giudiziario di provenienza dei candidati, e di specifica considerazione degli esiti di tali audizioni nell’ambito della valutazione complessiva.

La novella si concentra anche sui requisiti per i conferimento delle funzioni direttive ex art. 10 d.lgs. 160/2006, le quali, distinte in funzioni di merito e in funzioni di legittimità, sono funzioni giudicanti e requirenti di primo grado; giudicanti e requirenti di secondo grado; semidirettive giudicanti e requirenti di primo grado; semidirettive giudicanti e requirenti di secondo grado; direttive giudicanti o requirenti di primo grado e di primo grado elevato; direttive giudicanti o requirenti di secondo grado; giudicanti e requirenti di legittimità; direttive giudicanti o requirenti di legittimità; direttive superiori giudicanti o requirenti di legittimità; direttive superiori apicali di legittimità.

La Riforma Bonafede, in particolare, prevede che per il conferimento delle funzioni direttive giudicanti o requirenti di secondo grado sia richiesto il conseguimento almeno della quarta valutazione di professionalità; per le funzioni giudicanti di legittimità sia richiesto il conseguimento almeno della quinta valutazione di professionalità; per le funzioni requirenti di legittimità, direttive giudicanti o requirenti di legittimità, direttive superiori giudicanti o requirenti di legittimità sia richiesto il conseguimento almeno della sesta valutazione di professionalità e, infine, per il conferimento delle funzioni direttive superiori apicali di legittimità sia richiesto il conseguimento almeno della settima valutazione di professionalità.

Ulteriori principi e criteri direttivi dettati dal ddl attengono alla introduzione di una fascia riferita all’aspirante di maggiore anzianità nel ruolo, idonea ad escludere da ogni ulteriore valutazione tutti gli aspiranti che, rispetto al più anziano, abbiano un’anzianità nel ruolo inferiore di almeno cinque anni e al riferimento della fascia all’aspirante successivo quando l’aspirante di maggiore anzianità risulti manifestamente inidoneo; alla individuazione, ai fini della nomina alle funzioni direttive, di puntuali parametri indicatori, suddivisi in generali e specifici, questi ultimi distinti per tipologia di ufficio, valutati sulla base di criteri di ponderazione; alla individuazione, in particolare, tra gli indicatori generali, delle funzioni direttive in atto o pregresse; della varietà delle esperienze maturate nel lavoro giudiziario; delle esperienze di collaborazione nella gestione degli uffici e delle esperienze negli organi di governo della magistratura; dei risultati conseguiti in termini qualitativi e quantitativi nello svolgimento dell’attività giudiziaria; delle capacità relazionali dimostrate dall’aspirante all’interno dell’ufficio; alla individuazione, tra gli indicatori specifici, delle esperienze maturate e gli obiettivi raggiunti nella pregressa attività di magistrato coordinatore o di capo di un ufficio giudiziario, tenuto conto della specificità dell’ufficio in cui si colloca il posto da conferire; delle pregresse esperienze direttive in uffici analoghi a quello dell’ufficio da conferire, tenendo conto anche della loro durata e della la capacità di coinvolgimento dei magistrati nell’attività organizzativa.

Il criterio dell’anzianità viene conservato per espressa previsione unicamente come criterio residuale a parità di valutazione risultante dagli indicatori.

Alcune novità si registrano anche in relazione alla valutazione del Consiglio Superiore della Magistratura sull’attribuzione degli incarichi direttivi prevista dall’art. 45 d.lgs. 160/2006, la quale deve tenere conto anche dei pareri espressi dai magistrati dell’ufficio, acquisiti con le modalità definite dallo stesso Consiglio e alla conferma del magistrato che non può essere assegnato ad altre funzioni direttive prima del decorso di un anno dal giorno di efficacia della delibera.

L’art. 24 introduce in luogo delle funzioni semidirettive di cui all’art. 10, commi 7, 7-bis, 8, 9, d.lgs. 160/2006, l’incarico di magistrato coordinatore, distinguendo tra coordinatore di sezione, quanto agli uffici giudicanti, e coordinatore di dipartimento, quanto agli uffici requirenti, e stabilendo che possano essere designati coordinatori di dipartimento in numero non superiore a quello risultante dalla proporzione di un coordinatore per ogni dieci sostituti addetti all’ufficio. Il magistrato coordinatore, il cui incarico, non rinnovabile, ha durata quadriennale, viene designato secondo principi e criteri generali dettati dal Consiglio Superiore della Magistratura, ad opera del capo dell’ufficio, nell’ambito della tabella di organizzazione dell’ufficio giudicante o del progetto organizzativo dell’ufficio requirente, tra i magistrati dell’ufficio, tenuto conto dell’anzianità nel ruolo, dell’anzianità di servizio e delle attitudini specifiche maturate in rapporto alle materie di competenza della sezione o del dipartimento, con obbligo di previa acquisizione del parere dei magistrati assegnati alla sezione o al dipartimento. È previsto per tale magistrato, sul quale grava l’obbligo di perseguire gli obiettivi fissati nel modello organizzativo e di assicurare una presenza costante nell’ufficio, un esonero dal lavoro giudiziario nella misura determinata dal Consiglio superiore della magistratura.

Con riferimento alla disciplina dell’organizzazione dell’ufficio del pubblico ministero la recente Riforma della Giustizia attribuisce al Consiglio Superiore della Magistratura il compito di stabilire i principi e i criteri generali per la formazione del programma organizzativo che i procuratori della Repubblica devono determinare, il quale deve in ogni caso contenere la costituzione, ove le dimensioni dell’ufficio lo consentano, di dipartimenti, secondo criteri che favoriscano omogeneità e specializzazione e nel rispetto della disciplina della permanenza temporanea nelle funzioni; la designazione dei coordinatori dei dipartimenti; e i relativi criteri; i criteri di assegnazione dei coordinatori e dei sostituti procuratori ai dipartimenti, secondo procedure trasparenti che valorizzino le specifiche attitudini dei magistrati; i criteri di assegnazione e di coassegnazione dei procedimenti e le tipologie di reati per i quali i meccanismi di assegnazione del procedimento siano di natura automatica; nonché i compiti di coordinamento e direzione dei coordinatori di dipartimento.

Il programma organizzativo deve essere adottato con cadenza triennale, salvo che il capo dell’ufficio non ritenga di confermare, con provvedimento motivato, il progetto organizzativo previgente, ed entro sei mesi anche dal magistrato che assuma le funzioni di procuratore della Repubblica nel corso del triennio di validità di quello precedente, dando atto delle soluzioni organizzative presentate al momento della domanda per la nomina. In quest’ultimo caso, il progetto deve nuovamente essere redatto al compimento del triennio di vigenza. L’approvazione del progetto e delle sue modifiche compete al Consiglio Superiore della Magistratura.

Ancora, il ddl procede alla ridefinizione dei criteri di accesso alle funzioni di consigliere e di sostituto procuratore generale presso la Corte di Cassazione: le novelle attengono alla previsione, nella valutazione del criterio dell’anzianità, di un sistema di punteggi per effetto del quale ad ogni valutazione di professionalità corrisponda un punteggio; nell’attribuzione di preminenza alla capacità scientifica e di analisi delle norme nella valutazione delle attitudini; nell’introduzione di criteri per la formulazione del parere della commissione prevedendo che la valutazione espressa sia articolata nei seguenti giudizi: inidoneo, idoneo, buono ed ottimo e che lo stesso parere sia fondato sull’esame di provvedimenti estratti a campione nelle ultime tre valutazioni di professionalità e su provvedimenti e/o pubblicazioni liberamente producibili dai candidati. Nella valutazione della capacità scientifica e di analisi delle norme, il parere della commissione ha valore preminente e può essere disatteso dal Consiglio Superiore della Magistratura solo se supportato da prevalenti valutazioni di ordine tecnico, mentre nella valutazione delle attitudini è escluso ogni automatismo nella equiparazione delle funzioni giudiziarie ad altre attività svolte fuori ruolo.

La Riforma Bonafede, infine, sancisce espressamente il superamento del principio di cui all’art. 12, comma 14, d.lgs. 160/2006 in forza del quale, in tema di progressione delle funzioni, dopo tre anni di esercizio delle funzioni di secondo grado, il Consiglio Superiore della Magistratura attribuisce le funzioni di legittimità, previo superamento di concorso per titoli, ovvero, dopo diciotto anni dall'ingresso in magistratura, previo concorso per titoli ed esami, scritti e orali.

 

3. La tutela dei soggetti che segnalino illeciti disciplinari della magistratura e del personale amministrativo degli uffici giudiziari

Come è noto, l’art. 54-bis d.lgs. 165/2001, così come modificato dalla l. 179/2017, detta una analitica disciplina finalizzata a garantire al dipendente pubblico, il quale, nell'interesse dell'integrità della pubblica amministrazione, segnali al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza di cui all'art. 1, comma 7, l. 190/2012, ovvero all'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), o denunci all'autorità giudiziaria ordinaria o a quella contabile condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro, la non applicabilità nei suoi confronti di misure ritorsive quali sanzioni, demansionamenti, licenziamenti, trasferimenti o di altre misure organizzative aventi effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro determinate dalla segnalazione.

La norma precisa espressamente che nel novero dei dipendenti pubblici (rectius: dipendente delle amministrazioni pubbliche, dipendente di un ente pubblico economico, dipendente di un ente di diritto privato sottoposto al controllo pubblico) ai quali deve intendersi estesa la tutela volta ad assicurare l’identità del segnalante e la sua sottrazione a qualsivoglia misura ritorsiva rientrano anche le categorie di soggetti sottratte alla privatizzazione del pubblico impiego e per le quali il rapporto di lavoro continua, nonostante la disciplina delineata dal legislatore del 2001, a trovare applicazione il rispettivo ordinamento, tra cui rientra anche la magistratura ordinaria, amministrativa e contabile.

Il ddl in esame estende condivisibilmente all’art. 25 il sistema di gestione e di tutela di tali segnalazioni agli iscritti agli Ordini forensi che, ravvisata la sussistenza di un illecito ad opera di magistrati o del personale amministrativo degli uffici giudiziari, riferiscano al proprio Consiglio dell’Ordine, competente ai sensi dell’art. 29, comma 1, lettera t., l. 247/2012 a vigilare sulla corretta applicazione, nel circondario, delle norme dell'ordinamento giudiziario in particolare segnalando violazioni ed incompatibilità agli organi competenti, prevedendo, altresì, che le segnalazioni vengano effettuate mediante modalità tecnico-informatiche idonee a preservare l’identità del soggetto denunciante.

In particolare, il regime di gestione della segnalazione anonima delineato dal testo unico in materia di pubblico impiego all’art. 3, viene ritenuto adeguato anche alle ipotesi in cui siano oggetto di denuncia situazioni o comportamenti i quali, nonostante non assumano immediato rilievo disciplinare, siano comunque sintomatici dell’esercizio non indipendente della funzione o siano in contrasto con gli obblighi e gli oneri inerenti alla stessa funzione.

La Riforma della Giustizia individua l’organo competente a ricevere tali segnalazioni nel capo dell’ufficio giudiziario, prevedendo che quest’ultimo, a seguito di una istruttoria preliminare e sentito il magistrato interessato, sia tenuto a trasmettere gli esiti degli accertamenti compiuti al consiglio giudiziario, prevedendo altresì, a tutela della magistratura e del personale amministrativo da segnalazioni prive di alcuna fondatezza, l’introduzione di un meccanismo sanzionatorio qualora nell’arco di cinque anni siano presentate almeno tre segnalazioni successivamente risultate infondate.

Va precisato, inoltre, che il ddl riconosce espressamente ai magistrati e ai funzionari di cancelleria facenti parte dell’ufficio giudiziario la legittimazione a presentare le segnalazioni di illeciti nell’ottica di una evidente garanzia dell’integrità della pubblica amministrazione e di quei soggetti che pur facendo parte dello stesso ufficio riferiscano di comportamenti illeciti da parte dei propri colleghi.

 

4. Il riordino del sistema degli illeciti disciplinari e del collocamento d’ufficio in aspettativa per infermità

Il sistema disciplinare della magistratura trova espressa regolamentazione nel d.lgs. 109/2006, il quale elenca negli artt. 1-4 le condotte illecite da cui scaturisce l’applicazione di sanzioni ad opera dell’organo competente individuato nel Consiglio Superiore della Magistratura.

L’attenzione della recentissima Riforma del Ministro Bonafede si è concentrata, in particolare, sulle ipotesi di cui all’art. 2, lettera d), del citato decreto legislativo, ai sensi del quale costituiscono illecito disciplinare nell’esercizio delle funzioni i comportamenti abitualmente o gravemente scorretti nei confronti delle parti, dei loro difensori, dei testimoni o di chiunque abbia rapporti con il magistrato nell'ambito dell'ufficio giudiziario, ovvero nei confronti di altri magistrati o di collaboratori.

Rispetto ad esse, infatti, il ddl prevede espressamente nell’art. 26 un ampliamento dei comportamenti scorretti meglio individuato nella introduzione di due precisi illeciti disciplinari: da un lato, la mancata adozione, da parte del capo dell’ufficio e del magistrato coordinatore, al verificarsi di situazioni che evidenziano carenze organizzative complessive o di gravi e reiterati ritardi da parte di un magistrato dell’ufficio, delle più idonee iniziative tra le quali: l’adozione di mirati piani di smaltimento, periodicamente verificati, assicurandone la concreta fattibilità anche attraverso adeguato supporto al magistrato interessato, nonché la redistribuzione dei ruoli e dei carichi di lavoro al fine di assicurarne costante equità, secondo criteri ispirati al principio di pari opportunità e nel rispetto degli obiettivi di funzionalità ed efficienza dell’ufficio; e, dall’altro, la violazione dell’obbligo del capo dell’ufficio e del magistrato coordinatore di segnalare, rispettivamente, al consiglio giudiziario o al capo dell’ufficio, le condotte del magistrato dell’ufficio idonee a compromettere la funzionalità dell’ufficio, nei casi in cui quest’ultimo non collabori nell’attuazione delle misura di cui al precedente numero 1 o, all’esito dell’adozione di tali misure, continui a tenere le medesime condotte.

Il testo del disegno di legge delega prevede, altresì, nello stesso art. 26 interessanti modifiche in punto di sanzioni disciplinari.

Come è noto, ai sensi dell’art. 5 d.lgs. 109/2006 il magistrato che viola i suoi doveri è soggetto alle sanzioni disciplinari dell'ammonimento, della censura, della perdita dell'anzianità, dell'incapacità temporanea a esercitare un incarico direttivo o semidirettivo, della sospensione dalle funzioni da tre mesi a due anni e della rimozione. Qualora per il concorso di più illeciti disciplinari si debbano irrogare più sanzioni di diversa gravità, trova applicazione la sanzione prevista per l'infrazione più grave; quando, diversamente, più illeciti disciplinari, commessi in concorso tra loro, puniti con la medesima sanzione, si applica la sanzione immediatamente più grave. Sia nell'uno sia nell'altro caso può essere applicata anche la sanzione meno grave laddove compatibile.

Il sistema così delineato dal decreto legislativo del 2009 viene modificato dalla Riforma Bonafede mediante due criteri direttivi.

In primo luogo, in caso di reiterata violazione delle ipotesi disciplinari introdotte dalla stessa riforma, si assiste ad un inasprimento del trattamento sanzionatorio in quanto viene prevista, ferma restando la sanzione disciplinare e la rilevanza dei fatti ai fini della successiva valutazione di professionalità, la rimozione del capo dell’ufficio o del magistrato coordinatore dalla funzione direttiva o dall’incarico di magistrato coordinatore con divieto di svolgimento della funzione o dell’incarico per i successivi tre anni.

Con specifico riferimento, inoltre, alla sanzione dell’ammonimento, ossia del richiamo, espresso nel dispositivo della decisione disciplinare, all'osservanza, da parte del magistrato, dei suoi doveri, in rapporto all'illecito commesso, e quella della censura, la quale, come è noto, consiste in una dichiarazione formale di biasimo contenuta nel dispositivo della decisione disciplinare, è contemplata una previsione di favore consistente nell’introduzione della riabilitazione del magistrato: l’applicabilità di tale istituto è espressamente subordinata nelle intenzioni del Ministro al conseguimento positivo della successiva valutazione di professionalità, in caso di ammonimento, e delle due successive valutazioni di professionalità, in caso di censura.

L’art. 26 del ddl in esame disciplina anche l’istituto del collocamento in ufficio in aspettativa di cui all’art. 3, comma 2, R. d.lgs. 511/1946, come modificato dal d.lgs. 109/2006.

Quest’ultima norma, incardinata nelle guarentigie della magistratura, prevede la dispensa dal servizio, previo parere conforme del Consiglio Superiore della Magistratura, qualora per qualsiasi infermità, giudicata permanente, o per sopravvenuta inettitudine, un magistrato non possa adempiere convenientemente ed efficacemente ai doveri del proprio ufficio. Nel caso in cui l'infermità o la sopravvenuta inettitudine consentano l'efficace svolgimento di funzioni amministrative, il magistrato dispensato può essere destinato, a domanda, a prestare servizio, nei limiti dei posti disponibili, presso il Ministero della giustizia, secondo modalità e criteri di comparazione definiti con decreto del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro per la funzione pubblica e il Ministro dell'economia e delle finanze, tenuto conto del tipo e della gravità dell'infermità o della sopravvenuta inettitudine. Il magistrato dispensato mantiene comunque il diritto al trattamento economico in godimento, con l'eventuale attribuzione di un assegno ad personam riassorbibile, corrispondente alla differenza retributiva tra il trattamento economico in godimento alla data del provvedimento di dispensa e il trattamento economico corrispondente alla qualifica attribuita.

La suddetta guarentigia trova applicazione per effetto della Riforma Bonafede anche all’ulteriore ipotesi di infermità del magistrato giudicata permanente quando, già nel corso dell’istruttoria per la dispensa del servizio, venga accertata i’incompatibilità dello stato di infermità con la prosecuzione del conveniente ed efficace svolgimento delle funzioni giudiziarie.

 

5. La riforma del sistema di funzionamento del consiglio giudiziario, delle valutazioni di professionalità e della progressione economica dei magistrati

L’art. 27 della Riforma del Ministro Bonafede incide anche sulla materia delle valutazioni di professionalità e della progressione economica di carriera dei magistrati.

Come è noto, questi ultimi vengono sottoposti con cadenza quadriennale e per sette volte, a partire dall’ingresso in magistratura e fino al ventottesimo anno di carriera, ad un approfondito controllo periodico della capacità professionale, in ragione della delicatezza delle funzioni svolte, la quale impone di accertare con costanza la permanenza per tutto il periodo di servizio delle attitudini valutate all’inizio con il concorso.

I parametri di valutazione sono elencati dall’art. 10 d.lgs. 160/2006: essi sono indipendenza, imparzialità ed equilibrio; capacità; impegno; diligenza; laboriosità.

In particolare, indipendenza, imparzialità ed equilibrio sono definiti “prerequisiti”, essendo necessario che, nel periodo preso in considerazione, non risultino elementi o fatti tali da incidere sulle caratteristiche essenziali dell’attitudine professionale del magistrato, ossia la capacità di esercitare le funzioni giurisdizionali scevri da ingerenze interne o esterne, in posizione di terzietà rispetto ai soggetti coinvolti nel processo e con atteggiamento equilibrato.

La capacità attiene alla preparazione giuridica, alla tecnica di redazione dei provvedimenti, alle tecniche di conduzione delle indagini, all’organizzazione del proprio lavoro, alle modalità di celebrazione delle udienze, al rapporto con i collaboratori e al coordinamento con altri uffici.

La diligenza riguarda aspetti quali la presenza in ufficio e/o in udienza, l’osservanza dei termini previsti per la redazione di atti e provvedimenti o per il compimento di attività giudiziarie, la partecipazione alle riunioni dell’ufficio.

Quanto al parametro dell’impegno, esso si riferisce alla collaborazione alla soluzione di problemi organizzativi o giuridici, alla disponibilità alla sostituzione di magistrati assenti e alla partecipazione ai corsi di aggiornamento.

Infine, la laboriosità attiene alla quantità di procedimenti trattati, ai tempi di trattazione e alla collaborazione alle attività dell’ufficio di appartenenza

La valutazione viene compiuta sulla base di numerosi atti e documenti quali l’autorelazione, con cui l’interessato indica tutti gli elementi che ritiene necessario o utile sottoporre all’attenzione del Consiglio giudiziario e del Consiglio Superiore della Magistratura relativamente ai profili oggetto di valutazione; gli atti e i provvedimenti del magistrato, nonché i verbali di udienza, acquisiti a campione nell’ambito di quelli oggetto di redazione nel quadriennio in valutazione; il cosiddetto rapporto informativo, consistente in una relazione sui diversi aspetti rilevanti ai fini della valutazione, redatta dal dirigente dell’ufficio di appartenenza del magistrato, il quale, per ruolo e vicinanza all’interessato, conosce perfettamente il profilo professionale; le statistiche inerenti al numero di provvedimenti redatti, ai tempi di trattazione dei procedimenti, ai tempi di deposito degli atti, anche effettuando dei confronti con gli altri magistrati dell’ufficio; eventuali pubblicazioni scientifiche e, infine, eventuali segnalazioni provenienti dal Consiglio dell’Ordine degli Avvocati.

Competente ad effettuare la valutazione è il Consiglio Superiore della Magistratura sulla base di un parere motivato del Consiglio giudiziario del distretto in cui presta servizio il magistrato da valutare, mentre per i magistrati della Corte di Cassazione e della relativa Procura generale è competente il Consiglio direttivo istituito presso la Corte di Cassazione.

Il Consiglio giudiziario redige il parere, sulla base degli atti elencati oggetto di valutazione, motivando specificamente sui diversi profili e formulando un giudizio, il quale può essere positivo, carente, gravemente carente o negativo, su ciascuno degli elementi che compongono la valutazione stessa, e un giudizio complessivo, compiuto sulla base dei singoli giudizi parziali, che può essere positivo, non positivo, negativo.

Il parere reso non ha carattere vincolante per il Consiglio Superiore della Magistratura: quest’ultimo, infatti, formula il giudizio finale, il quale può essere positivo, non positivo o negativo, ben potendo comunque prima della decisione, se necessario, effettuare ulteriori approfondimenti.

In caso di esito non positivo o negativo è previsto per il magistrato un successivo periodo di valutazione, più esattamente un anno in caso di giudizio non positivo e due in caso di giudizio negativo, durante il quale rimane nella classe di valutazione precedentemente conseguita. Nel caso in cui si confermi per due volte il giudizio negativo, l’interessato viene dispensato dal servizio.

Numerosi sono gli effetti derivanti dal conseguimento delle diverse valutazioni di professionalità: oltre alla garanzia di un costante controllo sull’adeguatezza professionale, il superamento positivo delle diverse valutazioni di professionalità rappresenta una delle condizioni per accedere a determinate funzioni – in particolare, per assumere le funzioni di consigliere di corte d’appello è necessario la seconda valutazione, per quelle di Procuratore della Repubblica la terza o la quarta, a seconda delle dimensioni dell’ufficio – così come per il raggiungimento di alcune valutazioni (la prima, la terza, la quinta e la settima) consente l’automatica progressione stipendiale, in tal modo evitando di minare l’imparzialità e l’indipendenza del magistrato, come potrebbe, diversamente, accadere se la progressione economica fosse legata a procedure concorsuali o alla funzione concretamente svolta.

In questo sistema così delineato la Riforma Bonafede interviene in primo luogo in relazione al contenuto della relazione che il magistrato deve redigere secondo le modalità e i criteri definiti dal Consiglio Superiore della Magistratura e il quale deve essere limitato esclusivamente ai dati conoscitivi sull’attività giudiziaria svolta dal magistrato, indispensabili alla valutazione di professionalità.

Il ddl prevede, altresì, all’art. 27 la semplificazione della procedura di valutazione di professionalità con esito positivo, secondo i seguenti principi e criteri direttivi:

1) qualora i capi degli uffici ritengano di confermare il contenuto della relazione del magistrato, il rapporto deve esprime tale valutazione di conferma, senza ulteriore motivazione, non potendo contenere giudizi di valore e dovendo essere limitato ai parametri che non possono essere demandati alla valutazione dell’interessato, quali l’indipendenza, l’imparzialità, l’equilibrio e la capacità di collaborazione;

2) quando il consiglio giudiziario ritenga di recepire il rapporto dei capi degli uffici contenente il giudizio positivo, il parere deve essere formulato richiamando tale rapporto, senza ulteriore motivazione;

3) nel caso in cui il Consiglio Superiore della Magistratura, ritenga di recepire il parere del consiglio giudiziario contenente la valutazione positivo, deve esprimere il giudizio (basato, oltre che sul parere del Consiglio giudiziario, sulle statistiche comparate, sui provvedimenti estratti a campione e su quelli spontaneamente prodotti dall’interessato) con provvedimento che richiama il suddetto parere, senza ulteriore motivazione;

4) la valutazione del Consiglio Superiore della Magistratura volta a verificare il parametro dell’equilibrio del magistrato in funzione delle valutazioni di professionalità, può tener conto, unitamente gli altri elementi conoscitivi acquisiti, del parere di uno psicologo di comprovata professionalità, appositamente nominato, assicurando all’interessato garanzie adeguate.

Quanto alla progressione economica di carriera, la recentissima Riforma prevede l’introduzione di un meccanismo di collegamento alla valutazione di professionalità del Consiglio Superiore della Magistratura, stabilendo che la progressione economica sia condizionata al giudizio finale positivo; il giudizio non positivo determini il blocco dell’anzianità in ruolo, ai fini della progressione economica, per due anni; alla scadenza del biennio, si proceda ad una rivalutazione con nuovo blocco per altri due anni in caso di secondo giudizio non positivo; alla scadenza del secondo biennio, si proceda ad una rivalutazione con rimozione in caso di terzo giudizio non positivo; il giudizio negativo determini il blocco della progressione per due anni; alla scadenza del biennio, si proceda ad una rivalutazione con rimozione in caso di secondo giudizio negativo; i fatti emersi in sede di giudizio disciplinare siano oggetto di valutazione ai fini della progressione in carriera.

L’introduzione di tale meccanismo di collegamento appare tuttavia non connotata dal carattere della innovatività, essendo, come già visto, un naturale corollario della valutazione positiva o negativa della professionalità rispettivamente l’avanzamento o la permanenza del magistrato nella stessa classe stipendiale.

Una interessante apertura si registra in relazione all’esercizio delle competenze dei consigli giudiziari delineate dal d.lgs. 25/2006 sulla formulazione dei pareri inerenti all'attività dei magistrati sotto il profilo della preparazione, della capacità tecnico-professionale, della laboriosità, della diligenza, dell'equilibrio nell'esercizio delle funzioni, nei casi previsti da disposizioni di legge o di regolamento o da disposizioni generali del Consiglio superiore della magistratura oppure a richiesta dello stesso Consiglio. Sino al ddl che in questa sede si commenta il consiglio giudiziario acquisiva valutazioni motivate e dettagliate del Consiglio dell'Ordine degli Avvocati avente sede nel luogo dove il magistrato esercitava le sue funzioni e, se non coincidente, anche del Consiglio dell'Ordine degli Avvocati avente sede nel capoluogo del distretto. Per effetto della Riforma introdotta dal Ministro Bonafede è prevista la facoltà per i componenti avvocati e i professori universitari di assistere alle discussioni e alle deliberazioni di tale consiglio giudiziario.

 

6. La riforma della disciplina dell’accesso in magistratura e dei tramutamenti

Il capo III della Riforma Bonafede si chiude con l’art. 28 dedicato alla disciplina dell’accesso in magistratura e dei tramutamenti.

Come è noto, costituisce requisito di ammissione al concorso in magistratura, senza possibilità di cumulare le anzianità di servizio previste nelle singole ipotesi, l’appartenenza del candidato ad una delle seguenti categorie: magistrati amministrativi e contabili; procuratori dello Stato che non siano incorsi in sanzioni disciplinari; dipendenti dello Stato, con qualifica dirigenziale o appartenenti ad una delle posizioni corrispondenti all’area C, già prevista dal contratto collettivo nazionale di lavoro, comparto Ministeri, con almeno cinque anni di anzianità nella qualifica, che abbiano costituito il rapporto di lavoro a seguito di concorso per il quale era richiesto il possesso del diploma di laurea in giurisprudenza conseguito, salvo che non si tratti di seconda laurea, al termine di un corso universitario di durata non inferiore a quattro anni e che non siano incorsi in sanzioni disciplinari; appartenenti al personale universitario di ruolo docente di materie giuridiche in possesso del diploma di laurea in giurisprudenza che non siano incorsi in sanzioni disciplinari; dipendenti, con qualifica dirigenziale o appartenenti alla ex area direttiva della pubblica amministrazione, degli enti pubblici a carattere nazionale e degli enti locali, che abbiano costituito il rapporto di lavoro a seguito di concorso per il quale era richiesto il possesso del diploma di laurea in giurisprudenza conseguito, salvo che non si tratti di seconda laurea, al termine di un corso universitario di durata non inferiore a quattro anni, con almeno cinque anni di anzianità nella qualifica o, comunque, nelle predette carriere e che non siano incorsi in sanzioni disciplinari; abilitati all’esercizio della professione forense e, se iscritti all’albo degli avvocati, non incorsi in sanzioni disciplinari; coloro i quali abbiano svolto le funzioni di magistrato onorario (giudice di pace, giudice onorario di tribunale, vice procuratore onorario, giudice onorario aggregato, giudice ausiliario di corte di appello) per almeno sei anni senza demerito, senza essere stati revocati e che non siano incorsi in sanzioni disciplinari; laureati in possesso del diploma di laurea in giurisprudenza conseguito, salvo che non si tratti di seconda laurea, al termine di un corso universitario di durata non inferiore a quattro anni e del diploma conseguito presso le scuole di specializzazione per le professioni legali previste dall’art. 16 d.lgs. 398/11997 e successive modifiche; laureati che abbiano conseguito la laurea in giurisprudenza, al termine di un corso universitario di durata non inferiore a quattro anni, salvo che non si tratti di seconda laurea, e abbiano conseguito il dottorato di ricerca in materie giuridiche; laureati che abbiano conseguito la laurea in giurisprudenza a seguito di un corso universitario di durata non inferiore a quattro anni, salvo che non si tratti di seconda laurea, e abbiano conseguito il diploma di specializzazione in una disciplina giuridica, al termine di un corso di studi della durata non inferiore a due anni presso le scuole di specializzazione di cui al D.P.R. 162/1982; laureati che abbiano conseguito la laurea in giurisprudenza a seguito di un corso universitario di durata almeno quadriennale e che hanno concluso positivamente lo stage presso gli uffici giudiziari o abbiano svolto il tirocinio professionale per diciotto mesi presso l’Avvocatura dello Stato, ai sensi dell’art. 73 d.l. 69/2013, nel testo vigente a seguito dell’entrata in vigore del d.l. 90/2014, convertito con l. 114/2014.

Il testo del ddl prevede proprio in riferimento a tali requisiti di ammissione a sostenere le prove concorsuali che i laureati i quali abbiano conseguito la laurea in giurisprudenza a seguito di un corso universitario di durata non inferiore a quattro anni possano essere immediatamente ammessi a partecipare al concorso per magistrato ordinario. La novella suscita perplessità anche alla luce del confronto con i requisiti di accesso che sino alla riforma hanno connotato il concorso per magistrato ordinario, in particolar modo con riferimento al superamento del concorso per magistratura amministrativa o contabile o quello per Procuratore dello Stato, al conseguimento dell’abilitazione alla professione di avvocato, al dottorato di ricerca, alla frequenza di una scuola di specializzazione per le professioni legali e o anche alla frequenza con esito positivo del tirocinio presso gli uffici giudiziari o l’Avvocatura di Stato: trattasi, infatti, tutti di requisiti caratterizzati dalla volontà di consentire l’accesso alle procedure concorsuali di soggetti che, sia pure con risorse, tempistiche e titoli differenti, abbiano avuto modo successivamente al conseguimento della laurea di perfezionare la propria preparazione teorica e il proprio bagaglio anche professionale e, dunque, di cogliere aspetti di carattere pratico utili per lo svolgimento della funzioni di magistrato una volta superato il concorso. Consentire ai laureati di accedere immediatamente alle procedure concorsuali, per quanto requisito idoneo ad abbreviare il lasso temporale intercorrente tra il conseguimento della laurea e il superamento del concorso, potrebbe, di fatto, penalizzare un adeguato percorso formativo del candidato, il quale rischierebbe di ridursi ad aspetti prettamente teorici con forte contrazione di quelli pratici, altrettanto necessari, esigenza comunque non adeguatamente soddisfatta dall’ulteriore novità della Riforma consistente nella mera facoltà di iniziare il tirocinio formativo di cui all’art. 73 d.l. 69/2013 nonché di accedere alla scuola di specializzazione per le professioni legali o alle scuole di specializzazione di cui al D.P. 162/1982 al superamento dell’ultimo esame previsto dal corso di laurea.

Il testo del ddl prevede, inoltre, che i programmi formativi delle scuole di specializzazione contemplino esclusivamente le materie oggetto delle prove scritte del concorso di accesso alla magistratura e dell’esame di Stato per l’esercizio della professione di avvocato. Sul punto occorre precisare che l’attività didattico-formativa delle scuole di specializzazione per le professioni legali (S.S.P.L.) ha durata biennale: il primo anno è destinato alla formazione comune mentre il secondo anno è articolato in due indirizzi alternativi, costituiti da quello giudiziario-forense e da quello notarile. Le lezioni teoriche e pratiche (in particolare, analisi di casi concreti e simulazione di processi) sono svolte da docenti universitari, magistrati, avvocati e notai nelle materie che costituiscono oggetto del concorso in magistratura e dell’esame per l’accesso alle professioni legali, comprese discipline professionali, quali deontologia forense, tecnica dell’argomentazione e della comunicazione, informatica giuridica e inglese giuridico. Gli allievi di tali scuole sono chiamati a svolgere prove quali redazione di temi, atti e pareri nonché simulazioni di prove di esame, essendo, altresì, prevista la possibilità che gli allievi specializzandi partecipino a stage e tirocini presso uffici giudiziari e studi professionali. Ciò posto, limitare la formazione degli specializzandi alle sole materie delle prove scritte potrebbe comportare una riduzione del bagaglio formativo di coloro che, una volta superato il concorso o l’esame di abilitazione, possono trovarsi ad analizzare casi concreti connotati da interdisciplinarietà.

Ulteriore previsione contenuta nella recente riforma della disciplina dell’accesso in magistratura riguarda la sostituzione della prova scritta vertente sul diritto amministrativo – le prove scritte, come è noto, consistono nella redazione di temi nelle materie del diritto civile, nel diritto penale e nel diritto amministrativo – con la redazione di un parere motivato su una questione regolata dal codice civile o dal codice penale, individuata mediante sorteggio, rispetto alla quale sarebbe stata forse maggiormente adeguata la previsione di una prova pratica consistente nella redazione di un provvedimento giudiziario (e non di un parere, prova teorico-pratica propria dell’esame di abilitazione all’esercizio della professione forense), come ad esempio già previsto per il concorso inerente alla carriera di referendario TAR.

Completano l’elenco delle novità in materia lo svolgimento delle prove scritte attraverso l’impiego di postazioni informatiche, le quali consentano l’accesso esclusivamente a banche dati normative, demandando ad un successivo decreto del Ministro della giustizia la definizione delle relative modalità tecnico-informatiche e la riduzione delle materie oggetto della prova orale, mantenendo le materie del diritto civile, diritto penale, procedura civile, procedura penale, diritto amministrativo, diritto costituzionale, diritto dell’Unione europea, diritto del lavoro ed ordinamento giudiziario, fermo il colloquio in lingua straniera, espungendo elementi fondamentali di diritto romano, diritto tributario, diritto commerciale e fallimentare, diritto della previdenza sociale, diritto internazionale pubblico e privato ed elementi di informatica giuridica, materie con le quali, però, il magistrato si trova o comunque potrebbe trovarsi ad analizzare.

Con riferimento alla disciplina dei tramutamenti, l’art. 28, infine, stabilisce una riduzione, in luogo degli attuali cinque, a tre anni del termine di cui al r.d. 12/1941 per i magistrati che esercitano le funzioni presso la sede di prima assegnazione.

 

Avv. Tiziana Caboni

 

 

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