La perseguibilità dei reati ministeriali, ossia quelli commessi dal Presidente del Consiglio dei ministri e dai Ministri nell’esercizio delle funzioni, è assoggettata ad un procedimento autorizzativo peculiare e di rilevanza costituzionale.

È necessario partire dall’art. 96 della Costituzione.

Il Presidente del Consiglio dei ministri ed i ministri, anche se cessati dalla carica, sono sottoposti alla giurisdizione ordinaria per i reati commessi nell'esercizio delle loro funzioni, previa autorizzazione del Senato della Repubblica o della Camera dei deputati, secondo le norme stabilite con legge costituzionale.

La legge costituzionale che stabilisce le norme per la sottoposizione del Presidente del Consiglio dei ministri e dei ministri alla giurisdizione ordinaria previa autorizzazione del Senato della Repubblica o della Camera dei Deputati è la Legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1, recante la disciplina in materia di procedimenti per i reati di cui all'articolo 96 della Costituzione, precisamente dall’art. 4 all’art. 11.

Comprendere il procedimento autorizzativo relativo ai reati ministeriali è rivelatorio di aspetti che, a differenza di molti altri, di rado sono oggetto di approfondimento o riflessione, ancorché di rilevanza assoluta per la materia interessata.

 

Il procedimento autorizzativo

Per i reati commessi dal Presidente del Consiglio dei Ministri e dai Ministri nell'esercizio delle loro funzioni, e in concorso con gli stessi da altre persone, la competenza appartiene in primo grado al tribunale del capoluogo del distretto di corte d'appello competente per territorio¹. I rapporti, i referti e le denunzie concernenti i reati indicati dall'articolo 96 della Costituzione sono presentati o inviati al procuratore della Repubblica presso il tribunale così competente, il quale, entro il termine di quindici giorni ed omessa ogni indagine, trasmette con le sue richieste gli atti relativi ad un Collegio istituito presso quel tribunale, il c.d. Tribunale dei Ministri². Il procuratore, al contempo, dà immediata comunicazione ai soggetti interessati perché questi possano presentare memorie o chiedere di essere ascoltati dal Collegio stesso³.

Il Collegio, nel termine di novanta giorni dal ricevimento degli atti, compie le indagini preliminari, potendo all’uopo disporre l’archiviazione o la remissione al Presidente della Camera competente a decidere dell’autorizzazione⁴.

Se ritenga debba disporsi l’archiviazione, sentito il procuratore della Repubblica (che può chiedere motivatamente di svolgere ulteriori indagini), il Collegio la dispone con decreto non impugnabile e il Procuratore della Repubblica ne dà comunicazione al Presidente della Camera competente.

Qualora invece non ritenga debba disporsi l'archiviazione, il Collegio trasmette gli atti con relazione motivata al procuratore della Repubblica per la loro immediata rimessione al Presidente della Camera competente a decidere sull’autorizzazione.

L'autorizzazione spetta alla Camera cui appartengono le persone nei cui confronti si deve procedere, anche se il procedimento riguardi altresì soggetti che non sono membri del Senato della Repubblica o della Camera dei deputati. Spetta invece al Senato della Repubblica quando le persone appartengono a Camere diverse o si deve procedere esclusivamente nei confronti di soggetti che non sono membri delle Camere⁵.

Il Presidente della Camera competente invia immediatamente alla giunta competente per le autorizzazioni a procedere gli atti trasmessi. In questa fase è concesso il contraddittorio, dal momento che la Giunta sente i soggetti interessati ove lo ritenga opportuno o se questi lo richiedano. I soggetti interessati, in ogni caso, possono altresì ottenere di prendere visione degli atti.

La Giunta, quindi, riferisce all'assemblea della Camera (che si riunisce entro 60 giorni dalla trasmissione degli atti al Presidente della Camera) con relazione scritta, la quale:

- può negare l'autorizzazione a procedere, a maggioranza assoluta dei suoi componenti e con valutazione insindacabile, ove reputi che l'inquisito abbia agito per la tutela di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante ovvero per il perseguimento di un preminente interesse pubblico nell'esercizio della funzione di Governo.

- concede l'autorizzazione, rimettendo gli atti al Collegio (Tribunale dei Ministri) perché continui il procedimento secondo le norme ordinarie⁶.

Inoltre, dal momento che il Presidente del Consiglio dei Ministri, i Ministri, nonché gli altri inquisiti che siano membri del Senato della Repubblica o della Camera dei deputati non possono essere sottoposti a misure limitative della libertà personale, a intercettazioni telefoniche o sequestro o violazione di corrispondenza ovvero a perquisizioni personali o domiciliari senza l'autorizzazione della Camera competente, salvo che siano colti nell'atto di commettere un delitto per il quale è obbligatorio l’arresto (la legge costituzionale parla di mandato o ordine di cattura, nella vigenza dell’abrogato codice di procedura penale), la Camera competente è convocata di diritto e delibera, su relazione della giunta per le autorizzazioni, non oltre quindici giorni dalla richiesta. In ogni caso il Presidente del Consiglio dei Ministri e i Ministri non possono essere sottoposti l'applicazione provvisoria di pene accessorie che comportino la sospensione degli stessi dal loro ufficio⁷.

La tutela dell’interesse dello Stato costituzionalmente rilevante e il perseguimento di un preminente interesse pubblico: la ragion di stato come decodifica

Il procedimento autorizzativo relativo alla procedibilità dei reati ministeriali non è di poco momento, allorché la valutazione che la competente Camera dovrà svolgere riguarda l’azione del Governo nella persona dei componenti interessati, ed in particolare se l’esercizio dell’azione di governo possa o meno ricondursi alla tutela di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante ovvero al perseguimento di un preminente interesse pubblico, unici presupposti in assenza dei quali dovrà autorizzarsi la sottoposizione all’ordinario procedimento giudiziario dei membri del Governo interessati per gli eventuali reati commessi.

Si comprende che siffatta condizione di procedibilità è finalizzata alla tutela di interessi superiori, dal momento che quandunque emergesse che l’azione delittuosa fosse diretta alla tutela di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante o al perseguimento di un preminente interesse pubblico, l’obbligatorietà della legge penale deve cedere il passo alla ragion di Stato, una logica all’interno della quale la persecuzione di una condotta generalmente illecita – quando anche addirittura delittuosa –, acquisisce un piano secondario rispetto alla sopravvivenza e alla sicurezza del sistema istituzionale. Un concetto quasi al limite, ma coerente all’interno di una materia tanto di nicchia (purtroppo) quanto delicata come quella dell’informazione per la sicurezza.

A ciò depone anche l’insindacabilità dell’autorizzazione, con l’effetto ultimo di esentarla da qualsivoglia controllo nel merito, aspetto che aggiunge la necessità che i presupposti a fondamento della decisione restino confinati, nel caso, nel segreto. Un ordito procedimentale che, nonostante le più superficiali apparenze, trova la sua legittimazione democratica nell’attività parlamentare, dal momento che la camera si esprimerà sull’autorizzazione, quindi demandando la valutazione all’organo rappresentativo delle istanze democratiche, nella dialettica tra maggioranza e opposizione.

Rilevando una così delicata valutazione su un eventuale interesse dello Stato o di un preminente interesse pubblico, sino alla pronuncia della Camera competente, ogni esternazione – istituzionale o giornalistica che sia – funge ad orpello propagandistico o sensazionalistico.

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