Indirizzi ministeriali sul regime fiscale degli atti nei processi in cui è parte l'ANBSC
Criticità e indirizzi ministeriali relativi al regime fiscale degli atti nei processi in cui è parte l’Agenzia Nazionale dei Beni Confiscati, di Manno Pina Funzionario dell'ANBSC
Con Decreto Legge n. 4 febbraio 2010 convertito con modificazioni in legge 31 marzo 2010 n 50 “E’ istituita l’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, di seguito denominata Agenzia”. [ nel prosieguo del lavoro indicata come Agenzia Nazionale dei beni confiscati]1.2
L’articolo 29 della legge 17 ottobre 2017 n. 161 3 ha confermato quanto disposto dall’articolo 110, 1° comma, del Codice Antimafia 4 relativamente alla “ personalità giuridica di diritto pubblico” e “ l’autonomia organizzativa e contabile “ dell'Agenzia nazionale dei Beni Confiscati istituendone, a modifica della precedente disciplina, “ la sede principale in Roma, la sede secondaria in Reggio Calabria” 5, confermandone la vigilanza da parte del Ministro dell'Interno.
Scopo principale dell'Agenzia Nazionale dei Beni Confiscati è quello di provvedere all'amministrazione e alla destinazione dei beni sequestrati e confiscati alle mafie, a seguito di confisca definitiva, nonché coadiuvare l'amministratore giudiziario sotto la direzione dell'Autorità Giudiziaria in fase di sequestro fino alla confisca di primo grado, a seguito della quale assume la gestione diretta degli stessi beni.
Al raggiungimento di tale scopo le finalità fondamentali dell’ Agenzia Nazionale dei Beni Confiscati sono quelle di raccordare i disposti di carattere ablativo posti in essere dalle Autorità Giudiziarie con le amministrazioni interessate alla fruizione dei beni che sottratti alla criminalità organizzata devono essere restituiti alla piena disponibilità della Comunità.
“ È largamente condiviso come l’aggressione ai patrimoni mafiosi e il loro rapido ed effettivo utilizzo per finalità istituzionali e sociali costituiscono lo strumento più efficace di lotta alla criminalità organizzata”6.
L’attività di coordinamento tra le attività scaturenti dall’esercizio giurisdizionale in materia penale, e, nello specifico nella lotta alle organizzazioni mafiose con le consequenziali attività delle altre pubbliche amministrazioni comunque coinvolte nel ciclo dell’ablazione e successiva destinazione sociali dei beni facenti parti del patrimonio sottratto alle mafie, ha portato, quindi, alla creazione di un struttura che ispirata ai principi di cui all’articolo 97 della Costituzione che va ad identificarsi in un soggetto terzo, super partes, neutro ed imparziale.
La necessità, tuttavia, di farne, un soggetto il quanto più possibile “autonomo ed indipendente “ ha creato dubbi e, non poche perplessità circa la sua stessa natura giuridica ed in particolare se l’Agenzia Nazionale dei Beni Confiscati possa essere o meno qualificata come “pubblica amministrazione” relativamente alle finalità e agli effetti di cui all’articolo 158 Decreto Presidente della Repubblica 30 maggio 2002 n. 115[nel prosieguo del lavoro indicato come testo unico spese di giustizia] . 7
Nell’esercizio delle proprie funzioni l’Agenzia Nazionale dei Beni Confiscati si trova a dover agire in giudizio, nella fattispecie giudizi civilistici di natura esecutiva, per i quali sono dovute le c.d. spese di giustizia, e nello specifico : contributo unificato, anticipazione forfetaria nel processo civile, diritti di copia, imposta di registro, imposta di trascrizione.
Al fine di poter addivenire ad una soluzione diretta alla configurazione della stessa Agenzia Nazionale dei Beni Confiscati quale Pubblica Amministrazione non può non tenersi in debita considerazione che il decreto delegato n. 300/99 ha ridefinito non solo il numero ma anche le finalità istituzionali dei Ministeri.
Una delle principali conseguenze è nella configurazione delle Agenzie pubbliche come vere e proprie “ Agenzie”, organi amministrativi con funzioni tecnico - strumentali di tipo operativo ad oggi esercitate dai Ministeri e da altri Enti Pubblici.
Quanto sopra ci porterebbe a ritenere che, sebbene l’ Agenzia Nazionale dei Beni Confiscati sia senz’altro una struttura autonoma ed indipendente che opera a servizio delle altre pubbliche amministrazioni alla stessa non potrebbero non riconoscersi natura di ente pubblico, o per quel che ci interessa, di Amministrazione Pubblica.
Stabilire la natura giuridica dell’Agenzia dei Beni Confiscati è, come detto, importante ai fini della, eventuale, applicazione dell’articolo 158 testo unico spese di giustizia, proprio di tutte le pubbliche Amministrazioni.
Questo significherebbe , venendo all’aspetto pratico, che, nei processi in cui l’Agenzia dei Beni Confiscati è parte la stessa avrebbe diritto alla prenotazione a debito delle spese di giustizia e/o alle anticipazioni delle spese del giudizio ( c.d. spese di giustizia) comprese le fasi esecutive e delle vendite giudiziarie,8 evitando esborsi diretti di somme di denaro della stessa a favore dell’erario.
Appare opportuno, per chiarezza espositiva, soffermarsi brevemente sull’istituto della prenotazione a debito e delle anticipazioni delle spese per come articolate e normativamente previste dal richiamato testo unico spese di giustizia.
Per prenotazione a debito, articolo 3 punto 1 lettera s) testo unico spese di giustizia s’intende “l’annotazione a futura memoria di una voce di spesa, per la quale non vi è pagamento, ai fini dell’eventuale successivo recupero”.
Trattasi di tasse, imposte e/o altri tributi ( nello specifico:contributo unificato, diritti di copia, anticipazioni forfettarie nel processo civile, imposte di registro, imposta di trascrizione) che, in casi espressamente e normativamente previsti, lo Stato non percepisce immediatamente.
Limitandosi, nelle ipotesi di legge, semplicemente a prenotare a debito la somma dovuta in favore di se stesso ai fini dell’eventuale, ricorrendone i presupposti di legge, successivo recupero.
È, quindi, lapalissiana la differenza col diverso istituto dell’anticipazione della spesa, articolo 3 punto 1 lettera t) del richiamato testo unico, da parte dell’Erario, che al contrario comporta un vero e proprio pagamento.
Pagamento che si esplicita in un materiale esborso di danaro e che trova applicazione in tutti quei casi cui il passaggio di danaro non può essere “ virtuale”, come nell’istituto della prenotazione a debito, esempi tipici ne sono gli onorari agli avvocati9 , agli ausiliari del giudice, le pubblicazioni su periodici .
Il fatto che lo Stato, o le altre amministrazioni che lo Stato parifica a sé nei rapporti tributari, non siano tenuti a corrispondere effettivamente gli importi delle imposte, tributi e delle tasse che gravano sul processo, è una necessità fin troppo evidente.
Con gli anni, alle amministrazioni dello Stato si sono aggiunti altri enti pubblici ammessi dalla legge alla prenotazione a debito.
La linea di demarcazione che permetta di determinare se un organo pubblico rientri nel novero delle amministrazioni pubbliche ai sensi e per gli effetti di cui si sta trattando è molto difficile da individuare. 10
Il “comune” individuare in amministrazione pubblica tutto ciò che fa riferimento allo Stato non aiuta, anzi.
Enti che nel comune sentire non troveremmo difficoltà ad individuare quali destinatarie di prenotazioni a debito e/o anticipazioni da parte dell’erario nella realtà giuridica non lo sono.
Non lo è ad esempio l’INAIL .11
Non lo è l’INPS. 12
Lo sono invece le Agenzie fiscali delle Entrate, le Agenzie delle Dogane, le Agenzie del Territorio e le Agenzie del Demanio .13
Né può valere, ai fini che interessano, il fatto che l’Agenzia goda del patrocinio da parte dell’Avvocatura dello Stato. 14
La convinzione che ogni qualvolta in un giudizio civile vi sia la rappresentanza dell’Avvocatura dello Stato si abbia una applicazione “ automatica” dell’articolo 158 testo unico spese di giustizia è una convinzione errata.
La normativa in materia di patrocinio legale, art. 44 Regio Decreto 1611/1933, attiene alla concessione dell’assistenza legale in giudizio da parte dell’Avvocatura, null’altro disponendo circa le spese del processo civile che, se non previste in anticipazione e /o prenotazione a debito, sono a totale carico della parte processuale che le anticipa ai sensi e per l’effetto dell’articolo 8 testo unico spese di giustizia.
A sostegno dell’applicabilità del richiamato articolo 158 potrebbe valere il fatto che l’Agenzia per i beni confiscati ha assunto competenze già esercitate dall’Agenzia del Demanio, per la quale l’articolo in esame si applica. 15
A chiarire inizialmente la questione è intervenuto il Ministero dell’ Economia e delle Finanze che si è determinato per l’inapplicabilità di quanto previsto dall’articolo 158 DPR 115/2002 all’Agenzia nazionale beni confiscati. 16
Il Dicastero di via XX settembre fonda la propria decisione sul presupposto che al fine di consentire l’applicazione della normativa in questione , per talune Amministrazioni, è stato necessario un vero e proprio intervento legislativo che, novellando l’articolo 69, comma 7, del Regio decreto n. 2440/1923 ha previsto che: “ Tra le amministrazioni dello Stato devono intendersi le Agenzie da esso istituite, anche quando dotate di personalità giuridica. Alle predette amministrazioni devono intendersi equiparate l’Agenzia del Demanio e l’Agenzia per le erogazioni in agricoltura…” .
Conseguendone che, l’equiparazione di un ente ad un’amministrazione statale, può essere effettuata solo con legge e con riferimento ad uno specifico ambito, precisando che “ ad oggi, il legislatore , con l’art. 12, comma 5 del d.l. 2.03.2012 n. 16, ha previsto espressamente l’applicazione dell’istituto in questione di cui all’articolo 158 del T.U.S.G. alle sole Agenzie fiscali, in ragione dell’organizzazione e delle finalità stesse “.
Al richiamato indirizzo si è allineato anche il Ministero della Giustizia con proprio indirizzo del 19 febbraio 2018 17 diretto alla “ corretta applicazione dell’articolo 158 d.P.R. 115/2002 nei giudizi in cui è parte l’Agenzia Nazionale”.
Anche per l’Ufficio Legislativo di via Arenula “ l’articolo 69 non possa essere suscettibile di alcuna portata estensiva a favore dell’Agenzia Nazionale dei Beni Confiscati avuto riguardo alla spese di giustizia, tenuto conto dell‘ interpretazione normativa sistematica propria del nostro ordinamento che non rende ravvisabile una generica generale equiparazione tra Amministrazioni dello Stato ed Agenzie che svolgono funzioni di rilevanza statale; equiparazione che peraltro, sostiene sempre l’ Ufficio legislativo , sembra essere stata prevista solo con riferimento alle vicende che interessano i debiti delle amministrazioni” .
Concludendo, gli uffici di via Arenula, che “l’ Agenzia nazionale per l’Amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata non è ricompresa tra le amministrazioni pubbliche che possono beneficiare della prenotazione a debito di cui all’articolo 158 del d.P.R. n. 115 del 2002”.
La mancata applicazione dell’istituto della prenotazione a debito a favore dell’ Agenzia dei Beni Confiscati comporta, quindi, da parte di quest’ultima la previa anticipazione di tutte le spese di giudizio.
Cosa di non poco conto se si considera la mission dell’Agenzia dei Beni Confiscati che è certo quella di assicurare l’eliminazione dal circuito economico di beni illecitamente acquisiti al fine di restituirli alla collettività in un contesto di piena legalità, con la devoluzione allo Stato del bene, libero da oneri e pesi.
Il primo effetto dei richiamati indirizzi ministeriali è stata la richiesta, da parte dei Tribunali interessati , di immediato pagamento di quanto, erroneamente, prenotato a debito nelle procedure esecutive azionate dall’Agenzia dei Beni Confiscati stessa negli anni.18
Necessario, quindi, che, ritenuta non agibile la soluzione del problema con indirizzi ministeriali, lo stesso sia affrontato, nel più ampio e concreto interesse dell’Erario, in sede normativa.
E questo potrebbe avvenire o inserendo, nel Titolo II del d.lgs 159/11, così come novellato dalla legge 161/2017, e ove è regolamenta l’Agenzia Nazionale per l’Amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, all’articolo 114 un nuovo comma che “riconosca l’applicabilità dell’articolo 158 del DPR 115/02 anche all’Agenzia Nazionale Beni Sequestrati e Confiscati” oppure operando una modifica all’ articolo 12, comma 5, del d.l. 2.03.2012 n. 16 così come convertito con modificazioni dalla L. 26 aprile 2012, n. 44 19 contenente disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento, aggiungendo al comma 5 del prefato articolo il semplice inciso : “ e all’Agenzia Nazionale per l’ Amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla Criminalità organizzata “.
A cura della
dottoressa Pina Manno
Funzionario Giudiziario in comando presso
l’Agenzia Nazionale dei Beni Confiscati
di Reggio Calabria
______________
1 Il presente lavoro aggiorna e integra il precedente lavoro,della stessa autrice, “regime fiscale degli atti nei processi in cui è parte l’Agenzia Nazionale dei Beni Confiscati” pubblicato il 2 novembre 2015 in diritto.it
2 Prima dell’entrata in vigore dell’art. 29 legge 161 del 19 novembre 2017 la dotazione organica dell’Agenzia era costituita da due distinte “strutture” : una struttura fissa ( organico di 30 unità di personale distinto tra le diverse qualifiche dirigenziali e non )e una struttura mobile ( organico di 100 unità di personale militare e civile distinto tra le diverse qualifiche dirigenziali e non posto in posizione di comando di distacco) , la nuova normativa prevede una dotazione organica determinata in duecento unità complessive, ripartite tra le diverse qualifiche, dirigenziali e no, secondo contingenti da definire con il regolamento adottato ai sensi dell'articolo 113, comma 1, decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159
3 Pubblicata in Gazzetta Ufficiale 4 novembre 2017 n.258 Serie Generale
4 Decreto legislativo 6 settembre 2011 n. 159
5 Prima dell’entrata in vigore dell’art. 29 legge 161 del 19 novembre 2017 l’Agenzia aveva sede Principale in Reggio Calabria ( competenza territoriale Regioni Calabria, Puglia, Basilicata, Sicilia province ME-CT-SR) e sedi secondarie in Roma (competenza territoriale Regioni Lazio, Umbria, Emilia Romagna, Toscana, Marche, Abruzzo, Molise, Sardegna) Palermo ( Regione Sicilia province PA-AG-TP_ EN-RG-CL) Milano ( regioni Valle d’Aosta,Piemonte,, Lombardia, Veneto, Trentino AA, Friuli VG, Liguria) Napoli ( regione Campania)
6 Cfr= Agenzia Nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata Reggio Calabria 10 maggio 2010 circolare n 1/2010
7 Testo unico spese di giustizia
8 Nel mese di dicembre 2012 è stato approvato dal Consiglio direttivo dell’agenzia la bozza di protocollo d’intesa da sottoscrivere con gli Istituti Vendite Giudiziarie al fine di procedere all’alienazione di veicoli , natanti e preziosi oggetto
di confisca definitiva
9 il Patrocinio dell’ Avvocatura dello Stato a favore dell’Agenzia è espressamente previsto dall’articolo 8 DL 4 febbraio 2010.
10 Sull’individuazione delle pubbliche Amministrazioni ai sensi dell’articolo 158 testo unico spese di giustizia vedi Caglioti Gaetano Walter “le Amministrazioni pubbliche e la prenotazione a debito”in Rivista delle Cancellerie anno 2009 pagg.657 e ss.
11 Ministero della Giustizia dg. DAG. 09/01/2013.0003169.U
12 Ministero della Giustizia dg.DAG.14/05/2012.0065934.U
13 Ministero della Giustizia dg.DAG.27/07/2012.0105325.U
14 articolo 114 del Codice Antimafia punto n. 2 “ All’ Agenzia si applica l’articolo 1 del testo unico delle leggi e delle norme giuridiche sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato e sull’ordinamento dell’ Avvocatura di Stato di cui al regio decreto 30 ottobre 1933 n. 1611 “ e soprattutto “ L’Avvocatura dello Stato assume la rappresentanza e la difesa dell’amministratore giudiziario nelle controversie, anche in corso, concernenti rapporti relativi a beni sequestrati, qualora l’ Avvocato Generale ne riconosca l’opportunità”.
15 “ le competenze in materia di beni di cui si tratta, già esercitate dall’Agenzia del demanio, sono state immediatamente trasferite alla nuova Agenzia, che dunque è immediatamente subentrata nella gestione dei relativi rapporti” cfr Ignazio Francesco Caramazza Avvocato generale dello Stato in Rassegna dell’Avvocatura Anno LXXII – n 3 luglio-settembre 2010.
16 nota DF.DFGT.U.0001891 del 31 luglio 2017 - Ministero dell’Economia e delle Finanze
17 Ministero Della Giustizia DAG:.19/02/2018.0034831.U
18 Ricordiamo che , circolare ministero della Giustizia n 9 del 23 giugno 2003, il termine di prescrizione delle spese di giustizia è quello ordinario, ex art. 2946 codice civile, di 10 anni dalla data in cui il provvedimento conclusivo del processo è divenuto definitivo.
19 In G.U. 28/04/2012, n. 99 Supplemento Ordinario n. 85