Nullità della notifica degli atti processuali a mezzo delle poste private

La notificazione di atti processuali a mezzo poste private, nullità, sanatoria, la posizione delle Sezioni Unite. Sentenza 299/2020

- di dott. Adriano Scaletta
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Nullità della notifica degli atti processuali a mezzo delle poste private

Con la recente sentenza n. 299 del 2020 le Sezioni Unite della Corte di cassazione sono ritornate sul tema della validità della notifica degli atti processuali effettuati a mezzo delle poste private.

"In tema di notificazione di atti processuali, posto che nel quadro giuridico novellato dalla direttiva n. 2008/6/CE del Parlamento e del Consiglio del 20 febbraio 2008 è prevista la possibilità per tutti gli operatori postali di notificare atti giudiziari, a meno che lo Stato non evidenzi e dimostri la giustificazione oggettiva ostativa, è nulla e non inesistente la notificazione di atto giudiziario eseguita dall'operatore di posta privata senza relativo titolo abilitativo nel periodo intercorrente fra l'entrata in vigore della suddetta direttiva e il regime introdotto dalla L. n. 124 del 2017".

"La sanatoria della nullità della notificazione di atto giudiziario, eseguita dall'operatore di poste private per raggiungimento dello scopo dovuto alla costituzione della controparte, non rileva ai fini della tempestività del ricorso, a fronte della mancanza di certezza legale della data di consegna del ricorso medesimo all'operatore, dovuta all'assenza di poteri certificativi dell'operatore, perché sprovvisto di titolo abilitativo".

Con tale provvedimento la Suprema Corte di cassazione, già espressasi in passato in materia di adeguamento delle norme del processo tributario a quelle del processo civile, con le sentenze a Sezioni Unite nn. 13452 e 13454 del 29 maggio 2017, ha chiarito che non v'è alcuna ragione logica e giuridica per distinguere il regime della notificazione diretta a mezzo di raccomandata postale dall'ordinaria notificazione tramite ufficiale giudiziario che si avvalga del servizio postale.

Occorre, pertanto, procedere con ordine.

 

Il caso di specie

Una società consortile proponeva ricorso avverso l’avviso di liquidazione con il quale l’Agenzia delle Entrate aveva rettificato, ai fini dell’imposta di registro, il valore dell’immobile compravenduto con atto notarile del 2007, provvedendo alla notifica dell’atto introduttivo a mezzo del servizio postale privato. La Commissione tributaria provinciale di Caserta provvedeva all’annullamento del relativo avviso.

Avverso la sentenza di primo grado, l’Agenzia delle Entrate proponeva appello dinanzi la C.t.r. Campania, la quale confermando la statuizione dei primi Giudici, respingeva le motivazioni sottese all’atto di gravame. Ed in particolare, riteneva tardiva l’eccezione d’inammissibilità per tardività del ricorso introduttivo, oltre che sanata la nullità della notificazione del ricorso, per effetto della costituzione dell’Agenzia delle Entrate; nel merito dichiarava la nullità dell’avviso di liquidazione poiché dotato di una motivazione apparente.

Contro la pronuncia della C.t.r. Campania, l’Agenzia delle Entrate ricorreva in Cassazione affidandosi ad un unico motivo.

La Sezione tributaria della Corte di cassazione adita, ravvisando una questione di massima importanza in quella concernente il regime della notificazione del ricorso introduttivo, avvenuta a mezzo di servizio postale privato, prospettava al Primo Presidente l’opportunità di devolverla alla cognizione delle Sezioni Unite.

 

La decisione della Corte

Con il primo motivo l’Agenzia delle Entrate lamentava la violazione e/o la falsa applicazione del d.lgs. n. 546/1992, art. 20, commi 1 e 2, art. 21, comma 1 e art. 22, comma 2, per aver la C.t.r. Campania rigettato l’eccezione preliminare d’inammissibilità del ricorso introduttivo dei contribuenti, formulata in sede di appello.

L’Agenzia delle Entrate sosteneva, a tal fine, che l’eccezione fosse rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado del processo e che fosse fondata, poiché la propria costituzione in giudizio non poteva aver sanato l’inammissibilità derivante dalla tardiva notificazione del ricorso introduttivo, a essa pervenuto quando il termine perentorio di sessanta giorni previsto per l’impugnazione dell’avviso era ormai decorso.

Sul punto era irrilevante, ad avviso dell’Agenzia delle entrate, ai fini della verifica di tale termine, la data in cui i contribuenti consegnavano l’atto al gestore di posta privata, poiché quest’ultimo non era legittimato a eseguire la notificazione del ricorso introduttivo e soprattutto non era abilitato a certificarne la tempestività.

La Corte dichiarando l’ammissibilità del ricorso rileva che l’Agenzia non ha censurato la statuizione di nullità dell’avviso ma ha eccepito l’inammissibilità per tardività del ricorso introduttivo soltanto in appello.

Infatti, dall’insegnamento della Corte di cassazione, sentenza n. 20970/2013 discende che la decadenza del contribuente dal diritto di agire in giudizio, per inosservanza dei termini previsti dalla legge, è rilevabile d’ufficio, ai sensi dell’art. 2969 c.c., poiché trattasi di materia sottratta alla disponibilità delle parti. In virtù di ciò risulta del tutto ininfluente la scelta processuale dell’Agenzia delle Entrate di eccepirla soltanto in appello.

Il tema posto con il ricorso è direttamente dipendente da quello oggetto dell’ordinanza interlocutoria, che concerne la sorte della notificazione degli atti processuali eseguita a mezzo di posta privata nel regime antecedente all’emanazione del d.lgs. 24 febbraio 2011, n. 58.

La Cassazione, nel merito della vicenda, formula il seguente principio di diritto: "In tema di notificazione di atti processuali, posto che nel quadro giuridico novellato dalla direttiva n. 2008/6/CE del Parlamento e del Consiglio del 20 febbraio 2008 è prevista la possibilità per tutti gli operatori postali di notificare atti giudiziari, a meno che lo Stato non evidenzi e dimostri la giustificazione oggettiva ostativa, è nulla e non inesistente la notificazione di atto giudiziario eseguita dall'operatore di posta privata senza relativo titolo abilitativo nel periodo intercorrente fra l'entrata in vigore della suddetta direttiva e il regime introdotto dalla L. n. 124 del 2017".

La stessa Corte prosegue affermando che "La sanatoria della nullità della notificazione di atto giudiziario, eseguita dall'operatore di poste private per raggiungimento dello scopo dovuto alla costituzione della controparte, non rileva ai fini della tempestività del ricorso, a fronte della mancanza di certezza legale della data di consegna del ricorso medesimo all'operatore, dovuta all'assenza di poteri certificativi dell'operatore, perché sprovvisto di titolo abilitativo".

In quanto nulla, la notificazione è sanabile e nel caso in esame è stata sanata per effetto della costituzione dell'Agenzia sin dal primo grado.

Questa circostanza, tuttavia, non è risolutiva, perché manca certezza legale della data di consegna del plico all'operatore di posta privata, che, nella prospettazione dei contribuenti, rientrerebbe nel termine previsto per l'impugnazione dell'avviso. E la certezza manca, appunto perché l'operatore che ha proceduto alla notificazione della quale si discute è privo di titolo abilitativo, ossia della licenza individuale, e, quindi, delle prerogative inerenti ai pubblici poteri.

Perché l'indicazione di data, ufficio e numero di spedizione dell'atto in plico raccomandato (senza busta) assuma connotazione di atto pubblico, pur in assenza di sottoscrizione, occorre che vi sia una precisa sequenza procedimentale diretta a documentare le attività compiute in relazione all'accettazione del plico da spedire e, quindi, a identificare la certa provenienza delle attestazioni su giorno e numero della raccomandata (Cass., Sez. un., nn. 13452 e 13453 del 2017, cit.).

Di contro, la mancanza della licenza, e del correlativo status, come la giurisprudenza di questa Corte sottolinea, non consente di riconoscere la forza di atto pubblico all'attestazione della data di consegna all'operatore dell'atto processuale da notificare, perché l'operatore che non ne sia munito non è dotato di poteri certificativi.

Né rileva che l'Agenzia non abbia contestato la data di consegna dell'atto da notificare all'operatore di posta privata.

Anzitutto l'Agenzia ha contestato in radice la possibilità stessa per l'operatore in questione di notificare atti processuali.

Inoltre, il soggetto destinatario della notificazione non ha la possibilità di verificare e controllare quando l'atto sia stato consegnato all'operatore, in modo da poterne contestare la data.

Ma, e soprattutto, occorre considerare che le notificazioni processuali incidono su interessi di rango costituzionale (presidiati dagli artt. 24 e 111 Cost.), sicché necessitano di quella certezza pubblica che è propria degli atti fidefacienti, non altrimenti surrogabile (ancora Cass., Sez. un., nn. 13452 e 13453, cit.).

La mancanza di certezza legale della data di consegna all'operatore di poste private dell'atto da notificare comporta quindi l'impossibilità di ancorare, nel caso in esame, la proposizione del ricorso "...al momento della spedizione nelle forme sopra indicate" (giusta il d.lgs. n. 546 del 1992, art. 20, comma 2).

L'impossibile valorizzazione del momento di consegna dell'atto all'agente notificatore si unisce, nella specie, al sicuro pervenimento dell'atto al destinatario quando il termine di decadenza dall'impugnazione era ormai inutilmente spirato.

La sanatoria determinata dal raggiungimento dello scopo della notifica nulla non può quindi rilevare al fine di poter ritenere tempestivo il ricorso. Risulta per conseguenza irrilevante altresì l'esame dell'ulteriore questione, sulla quale pure v'è difformità di orientamenti di questa Corte, concernente l'estensione, o l'esclusione, dell'effetto sanante rispetto alle decadenze di natura sostanziale nel frattempo maturate.

Il ricorso va quindi accolto e la sentenza impugnata cassata, perché, nel momento in cui si è prodotto l'effetto sanante dovuto al raggiungimento dello scopo dell'atto, era maturata la decadenza dei contribuenti dal diritto d'impugnazione dell'avviso.

 

Ricostruzione normativa e giurisprudenziale

Per una migliore intelligibilità delle ragioni poste a fondamento di tale orientamento, appare necessario operare il richiamo alle norme che disciplinano il procedimento notificatorio degli atti tributari.

Nel processo tributario le notificazioni sono eseguite, in primo luogo, secondo le norme degli artt. 137 e seguenti c.p.c.77 (d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 16, comma 2), tra le quali v'è l'art. 149 c.p.c., che consente la notificazione a mezzo del servizio postale, in base alle regole dettate dalla L. 20 novembre 1982, n. 890; in secondo luogo, la notificazione può essere eseguita - oltre che mediante consegna diretta all'impiegato dell'amministrazione finanziaria o dell'ente locale - a mezzo del servizio postale raccomandato con avviso di ricevimento (art. 16, comma 3, nel testo applicabile ratione temporis). Qualora la notificazione sia eseguita a mezzo posta, "...il ricorso s'intende proposto al momento della spedizione nelle forme sopra indicate" (art. 20, comma 2), ossia in quelle richiamate dall'art. 16, commi 2 e 3”.

Quanto al tenore della norma invocata, il testo del d.lgs. n. 261/1999, art. 4 applicabile all’epoca dei fatti di causa riservava al fornitore del servizio universale “gli invii raccomandati attinenti alla procedure amministrative e giudiziarie”.

La corretta lettura della locuzione "notificazioni di atti a mezzo posta e di comunicazioni a mezzo posta connesse con la notificazione di atti giudiziari di cui alla L. 20 novembre 1982, n. 890, e successive modificazioni" implica la riserva di tutte le notificazioni concernenti atti giudiziari eseguite a mezzo posta, senza distinzione in base al richiedente (come emerge da Cass., Sez. un., 26 marzo 2019, n. 8416, secondo cui la novella introdotta dal d.lgs. n. 58 del 2011 ha determinato la limitazione della riserva a Poste Italiane, per il profilo d'interesse, "alla notificazione a mezzo posta degli atti giudiziari").

Le Sezioni unite, facendo leva sulla previsione della Legge Delega 30 dicembre 1991, n. 413, art. 30 di adeguamento delle norme del processo tributario a quelle del processo civile, hanno sottolineato che non v'è alcuna ragione logica e giuridica per distinguere il regime della notificazione diretta a mezzo di raccomandata postale dall'ordinaria notificazione tramite ufficiale giudiziario che si avvalga del servizio postale (Cass., Sez. un., 29 maggio 2017, nn. 13452 e 13453).

Indubbio è, quindi, che le notificazioni dirette a mezzo raccomandata postale dei ricorsi in materia tributaria rientrano nell'ambito della riserva al fornitore del servizio universale contemplata dal d.lgs. n. 261 del 1999, art. 4.

La questione, peraltro, eccede i confini del processo tributario e anche quelli del diritto nazionale, in quanto coinvolge i temi unionali della libertà di concorrenza e della graduale eliminazione degli ostacoli frapposti al mercato unico, che hanno trovato un complesso articolato di principi nella direttiva n. 97/67/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 15 dicembre 1997, poi modificata dalla direttiva n. 2008/6/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 20 febbraio 2008, progressivamente attuate dal diritto interno.

Il che comporta la necessità di coordinare la giurisprudenza nazionale con quella prevalente di matrice unionale.

La direttiva n. 97/67/CE, pur avviando la graduale liberalizzazione del mercato dei servizi postali, riconosceva agli Stati membri la possibilità di riservare al fornitore o ai fornitori del servizio universale "...la raccolta, il trasporto, lo smistamento e la distribuzione di invii di corrispondenza interna" (art. 7); consentiva, per ragioni di ordine pubblico e di pubblica sicurezza, di scegliere "...gli organismi responsabili per il servizio di corrispondenza registrata cui si ricorre nell'ambito di procedure giudiziarie o amministrative conformemente alla legislazione nazionale (...)" (considerando 20); prevedeva, e tuttora prevede, che "Le disposizioni dell'art. 7 lasciano impregiudicato il diritto degli Stati membri di provvedere... al servizio di invii raccomandati utilizzato nelle procedure amministrative e giudiziarie conformemente alla loro legislazione nazionale" (art. 8).

Con la direttiva n. 2008/6/CE v'è stata una virata (in parte anticipata dalla direttiva n. 2002/39/CE), poiché il legislatore dell'Unione, mutando prospettiva, ha ritenuto "opportuno porre fine al ricorso al settore riservato e ai diritti speciali come modo per garantire il finanziamento del servizio universale" (considerando 25).

Sicché, con l'art. 7 della direttiva n. 97/67/CE, radicalmente novellato, il legislatore dell'Unione ha stabilito che "Gli Stati membri non concedono né mantengono in vigore diritti esclusivi o speciali per l'instaurazione e la fornitura di servizi postali...".

In esecuzione della direttiva n. 97/67/CE, il d.lgs. n. 261/1999 ha riconosciuto come fornitore del servizio universale, nel testo applicabile all'epoca dei fatti di causa, "l'organismo che gestisce l'intero servizio postale universale su tutto il territorio nazionale" (art. 1, comma 2, lett. o); ha affidato il servizio universale alla società Poste italiane per un periodo comunque non superiore a quindici anni dalla data di entrata in vigore del decreto (art. 23, comma 2); ha ammesso la possibilità di riservare al fornitore del servizio universale "...la raccolta, il trasporto, lo smistamento e la distribuzione di invii di corrispondenza interna e transfrontaliera, anche tramite consegna espressa" (art. 4, comma 1), indicandone limiti di peso e prezzo e ha previsto che "Indipendentemente dai limiti di prezzo e di peso, sono compresi nella riserva di cui al comma 1 gli invii raccomandati attinenti alle procedure amministrative e giudiziarie..." (art. 4, comma 5).

In seguito, nel dettare i principi e i criteri generali per il recepimento della direttiva n. 2008/6/CE, il legislatore delegante ha stabilito che, nel contesto di piena apertura al mercato, "...a far data dal 31 dicembre 2010 non siano concessi né mantenuti in vigore diritti esclusivi o speciali per l'esercizio e la fornitura di servizi postali" (art. 37, comma 2, lett. a), della Legge delega 4 giugno 2010, n. 96, pur facendo salvo l'art. 8 della direttiva n. 97/67).

Ma il d.lgs. n. 261/1999, art. 4, comma 1, come novellato dal d.lgs. n. 58/2011, ha stabilito che per esigenze di ordine pubblico fossero riservati in via esclusiva al fornitore del servizio universale, ossia a Poste italiane (alle quali il servizio è stato nuovamente affidato per quindici anni a decorrere dal 30 aprile 2011, giusta il d.lgs. n. 58/2011, art. 1, comma 18), tra l'altro, i servizi concernenti le notificazioni a mezzo posta di atti giudiziari.

Soltanto la L. n. 124/2017, art. 1, comma 57, ha comportato, per i profili d'interesse, l'abrogazione del suddetto art. 4 a decorrere dal 10 settembre 2017, l'aggiunta in fine al comma 2 del successivo art. 5 del seguente periodo:

"Il rilascio della licenza individuale per i servizi riguardanti le notificazioni di atti a mezzo della posta e di comunicazioni a mezzo della posta connesse con la notificazione di atti giudiziari di cui alla L. 20 novembre 1982, n. 890, nonché per i servizi riguardanti le notificazioni a mezzo della posta previste dall'art. 201 C.d.S., di cui al D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285, e successive modificazioni, deve essere subordinato a specifici obblighi del servizio universale con riguardo alla sicurezza, alla qualità, alla continuità, alla disponibilità e all'esecuzione dei servizi medesimi" e, finalmente, la soppressione del riferimento, contenuto nell'art. 10 a proposito del fondo di compensazione, ai servizi in esclusiva di cui all'art. 4.

Nel contesto così delineato la giurisprudenza civile di questa Corte sottolinea che, nel regime precedente alla novella del 2017, l'operatore di posta privata non riveste, a differenza del fornitore del servizio postale universale, la qualità di pubblico ufficiale, sicché gli atti da lui redatti non godono di alcuna presunzione di veridicità fino a querela di falso (Cass. 30 gennaio 2014, n. 2035).

La necessità di assicurare l'effettività della funzione probatoria dell'invio raccomandato, presidiata dal d.lgs. n. 261/ 1999, art. 1, comma 2, lett. i), rappresenterebbe l'esigenza di ordine pubblico che sostiene la scelta di riservare in via esclusiva al fornitore del servizio universale gli invii raccomandati concernenti le procedure giudiziarie - nonché pure quelle amministrative, prima del d.lgs. n. 58 del 2011 - (Cass. 18 dicembre 2014, n. 26704).

Sicché si è ritenuta inesistente e non sanabile la notificazione di atti processuali eseguita mediante servizio postale non gestito da Poste italiane, ma da un operatore di posta privata (tra varie, Cass. 31 gennaio 2013, n. 2262; 19 dicembre 2014, n. 29021; 30 settembre 2016, n. 19467; 10 maggio 2017, n. 11473; 5 luglio 2017, n. 16628).

Né alla L. n. 124/2017, art. 1 si può riconoscere efficacia retroattiva: non si tratta di norma interpretativa, in quanto l'operatività della disciplina da essa delineata presuppone il rilascio delle nuove licenze individuali relative allo svolgimento dei servizi già oggetto di riserva, sulla base delle regole da predisporsi da parte dell'autorità per le garanzie nelle comunicazioni (Cass. 11 ottobre 2017, n. 23887; 3 aprile 2018, n. 8089; 31 maggio 2018, n. 13855; 7 settembre 2018, n. 21884).

Sull'irretroattività della novella convengono anche queste Sezioni unite (con la sentenza n. 8416/19, cit.), che hanno riconosciuto, in relazione al regime normativo successivo al d.lgs. n. 58 del 2011, la legittimità della notificazione a mezzo operatore di posta privata dei soli atti di natura amministrativa.

Ora, nel regime nazionale successivo alla direttiva n. 2008/6/CE e anteriore a quello introdotto dalla novella del 2011, applicabile all'epoca dei fatti di causa, così come nel regime successivo a tale novella e antecedente alla L. n. 124 del 2017, a Poste Italiane resta riservato in via esclusiva, per il profilo d'interesse, il servizio della notificazione a mezzo posta degli atti processuali; e ciò si correla all'esclusivo riconoscimento del diritto speciale in virtù del quale la veridicità dell'apposizione della data mediante proprio timbro è presidiata dal reato di falso ideologico in atto pubblico, giacché la si riferisce all'attestazione di attività compiute da un pubblico agente nell'esercizio delle proprie funzioni (tra varie, Cass. 4 giugno 2018, n. 14163 e 19 luglio 2019, n. 19547). Da quanto sopra discende che, al momento dell'esecuzione della notificazione della quale si discute, la vigente direttiva n. 2008/6/CE imponeva già al legislatore italiano l'abolizione di qualsiasi riconoscimento, salvo il ricorrere di determinate, restrittive e rigorose condizioni, di diritti speciali o esclusivi a taluni operatori del servizio postale.

La circostanza che il diritto interno non si è compiutamente adeguato, fino alla L. n. 124 del 2017, a tale impostazione e ha mantenuto in capo a Poste italiane i suddetti diritti esclusivi e speciali non può conferire loro la forza di "sistema", nel senso di far considerare radicalmente estranea a esso l'attività di notificazione postale di atti giudiziari da parte dell'operatore postale privato.

Resta, tuttavia, la difformità di tale attività dalla concreta regolazione interna vigente. E, sotto tale profilo, rileva in particolare la mancata adozione, con riferimento all'operatore di posta privata, della disciplina inerente al necessario titolo abilitativo (di cui, quindi, il soggetto operante nel caso di specie era sicuramente sprovvisto).

Tutto ciò peraltro si risolve in una violazione di specifici vincoli normativi, che configura una mera nullità dell'attività notificatoria in questione; laddove l'astratta compatibilità della medesima col complessivo sistema normativo esclude che si possa parlare di inesistenza.

 

Dott. Adriano Scaletta

 

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Di seguito il testo di

Corte di cassazione Sezioni Unite  civili Sentenza n. 299 del 10/01/2020

 

FATTI DI CAUSA

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