Opposizione a sanzione amministrativa: controllo del giudice sulla corretta applicazione dei criteri
Sul potere del giudice di riduzione della sanzione amministrativa e di controllo con corretta applicazione dei criteri di quantificazione. La procedura sanzionatoria del TUB. Cassazione Ordinanza n. 5433/2021
Il fatto.
Tizio, componente del collegio sindacale di un istituto bancario veniva sanzionato, assieme al resto del collegio sindacale e consiglio di amministrazione per carenze nei controlli interni.
Tizio proponeva opposizione alla sanzione amministrativa chiedendo una riduzione della sanzione in base al principio di proporzionalità al minimo edittale, indicando di avere svolto il compito da pochi anni rispetto alla rimanente compagine del collegio sindacale e sulla base del fatto che la sanzione pecuniaria comminata non avrebbe tenuto affatto conto dei criteri di proporzionalità indicati dall’art. 144 del Testo Unico Bancario.
Il caso viene affrontato in primo grado dalla Corte di Appello di Roma, competente per l’opposizione alla sanzione per violazione della normativa del TUB, così come previsto dal comma 4 dell’art. 145 dello stesso TUB; si riporta in nota, per comodità di lettura, i commi da 4 a 7bis 1
Diverso il regime processuale previsto per le opposizioni alle sanzioni amministrative ordinarie, diverse da quelle di cui al TUB, e normate dalla legge n. 24 novembre 1981, n. 689. Si cita in merito un intervento in questa Rivista: “Ordinanza-ingiunzione: Cassazione sul regime dell'impugnazione della sentenza”
La decisione sull’opposizione della corte d’appello viene impugnata innanzi alla Corte di Cassazione la quale decide con Ordinanza n. 5433 depositata in data 26 febbraio 2021.
Principio di proporzionalità e criteri di determinazione delle sanzioni amministrative pecuniarie
Parte ricorrente lamentava l'illogicità del provvedimento sanzionatorio con riguardo alla mancata proporzionalità della sanzione in raffronto con quella elevata agli altri componenti del collegio sindacale e del CdA. La sanzione non avrebbe tenuto conto delle indicazioni fornita dall’art. 11 della Legge 689/1981 2 in uno con l’art. 144-quater del TUB 3 circa la gravità del comportamento, dell'opera da lui prestata di collaborazione con gli organi di vigilanza, della responsabilità dei membri del collegio sindacale rispetto a quelli del consiglio di amministrazione.
La Corte di Cassazione ricorda il ruolo del giudice dell’opposizione circa la valutazione in ordine alla congruità della sanzione in concreto comminata dall'autorità di vigilanza per gli illeciti amministrativi contestati.
Premesso che trattasi di attività rimessa in via esclusiva al giudice del merito, la Corte afferma che “l'opposizione al provvedimento sanzionatorio, infatti, non configura un'impugnazione dell'atto amministrativo, ma introduce un ordinario giudizio sul fondamento della pretesa dell'autorità amministrativa. Pertanto, l'opposizione alla pretesa anzidetta, una volta proposta, devolve al giudice adito la piena cognizione circa la legittimità e la fondatezza della pretesa stessa, con l'ulteriore conseguenza che, in virtù dell'art. 23 della citata legge [L. 689/1981], il giudice ha il potere- dovere di esaminare l'intero rapporto, con cognizione che non è limitata alla verifica della legittimità formale dell'atto, ma si estende - nell'ambito delle deduzioni delle parti - all'esame completo del merito della pretesa fatta valere con l'ingiunzione, per stabilire se essa sia fondata o no e se lo sia in tutto o in parte, e in tale cognizione rientra anche la determinazione dell'entità della sanzione, secondo i criteri stabiliti dall'art. 11 della legge, con apprezzamento discrezionale insindacabile in sede di legittimità se congruamente motivato e immune da errori logici o giuridici”.
Nel caso di specie, specifica la Corte, non era invocabile l’art. 144-quater del TUB non applicabile ratione temporis.
In ogni caso conferma un fondamentale principio di diritto in ordine ai criteri di determinazione normati dall’art. 11 della L. 689/81 che così recita:
«Nel procedimento di opposizione avverso le sanzioni amministrative pecuniarie, il giudice, nel caso di contestazione della misure delle stesse, è autonomamente chiamato a controllarne la rispondenza alle previsioni di legge, senza essere soggetto a parametri fissi di proporzionalità correlati al numero ed alla consistenza degli addebiti, e può reputare congrua l'entità della sanzione inflitta in riferimento ad una molteplicità di incolpazioni anche qualora escluda l'esistenza di alcune di esse; egli, inoltre, non è chiamato a controllare la motivazione dell'ordinanza-ingiunzione, ma a determinare la sanzione entro i limiti edittali previsti, allo scopo di commisurarla all'effettiva gravità del fatto concreto, desumendola globalmente dai suoi elementi oggettivi e soggettivi, senza che sia tenuto a specificare dettagliatamente i criteri seguiti. Tale valutazione, una volta riscontrata l'astratta corrispondenza dei fatti contestati all'illecito amministrativo tipizzato, si sottrae al sindacato di legittimità ove quei limiti siano stati rispettati e dalla motivazione emerga come, nella determinazione, si sia tenuto conto dei parametri previsti dall'art. 11 della L. n. 689 del 1981»
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1 Art 145 TUB -Procedura sanzionatoria
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4. Contro il provvedimento che applica la sanzione è ammesso ricorso alla corte di appello di Roma. Il ricorso è notificato, a pena di decadenza, alla Banca d’Italia nel termine di trenta giorni dalla comunicazione del provvedimento impugnato, ovvero sessanta giorni se il ricorrente risiede all’estero, ed è depositato in cancelleria, unitamente ai documenti offerti in comunicazione, nel termine perentorio di trenta giorni dalla notifica.
5. L’opposizione non sospende l’esecuzione del provvedimento. La Corte di appello, se ricorrono gravi motivi, può disporre la sospensione con ordinanza non impugnabile.
6. Il Presidente della corte di appello designa il giudice relatore e fissa con decreto l’udienza pubblica per la discussione dell’opposizione. Il decreto è notificato alle parti a cura della cancelleria almeno sessanta giorni prima dell’udienza. La Banca d’Italia deposita memorie e documenti nel termine di dieci giorni prima dell’udienza. Se alla prima udienza l’opponente non si presenta senza addurre alcun legittimo impedimento, il giudice, con ordinanza ricorribile per cassazione, dichiara il ricorso improcedibile, ponendo a carico dell’opponente le spese del procedimento.
7. All’udienza, la Corte di appello dispone, anche d’ufficio, i mezzi di prova che ritiene necessari, nonché l’audizione personale delle parti che ne abbiano fatto richiesta. Successivamente le parti procedono alla discussione orale della causa. La sentenza è depositata in cancelleria entro sessanta giorni. Quando almeno una delle parti manifesta l’interesse alla pubblicazione anticipata del dispositivo rispetto alla sentenza, il dispositivo è pubblicato mediante deposito in cancelleria non oltre sette giorni dall’udienza di discussione.
7-bis. Con la sentenza la Corte d’Appello può rigettare l’opposizione, ponendo a carico dell’opponente le spese del procedimento, o accoglierla, annullando in tutto o in parte il provvedimento o riducendo l’ammontare o la durata della sanzione
2 Art. 11 L 689/1981 - Criteri per l'applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie
Nella determinazione della sanzione amministrativa pecuniaria fissata dalla legge tra un limite minimo ed un limite massimo e nell'applicazione delle sanzioni accessorie facoltative, si ha riguardo alla gravità della violazione, all'opera svolta dall'agente per la eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione, nonché alla personalità dello stesso e alle sue condizioni economiche.
3 Articolo 144-quater - Criteri per la determinazione delle sanzioni
1. Nella determinazione dell’ammontare delle sanzioni amministrative pecuniarie o della durata delle sanzioni accessorie previste nel presente titolo la Banca d’Italia considera ogni circostanza rilevante e, in particolare, tenuto conto del fatto che il destinatario della sanzione sia persona fisica o giuridica, le seguenti, ove pertinenti:
a) gravità e durata della violazione;
b) grado di responsabilità;
c) capacità finanziaria del responsabile della violazione;d)entità del vantaggio ottenuto o delle perdite evitate attraverso la violazione, nella misura in cui essa sia determinabile;
e) pregiudizi cagionati a terzi attraverso la violazione, nella misura in cui il loro ammontare sia determinabile;
f) livello di cooperazione del responsabile della violazione con la Banca d’Italia;
g) precedenti violazioni in materia bancaria o finanziaria commesse da parte del medesimo soggetto;
h) potenziali conseguenze sistemiche della violazione.
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Di seguito il testo di
Corte di Cassazione Civile Sez. II, Ordinanza n. 5433 dep. 26/02/2021
FATTI DI CAUSA
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